La diffusion française des savoirs managériaux. Le NPM et la question des effectifs de État (3)

L’organisation de la diffusion internationale du new public management dans les années 1980-1990, est « assez bien connue désormais»1, et le rôle majeur de l’OCDE à travers le programme SIGMA (pour « Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion ») est communément admis. Toutefois, après notre petit détour dans les années 1920 et la diffusion des préconisations « organisatrices », il me semble utile de revenir ici, pour ce troisième billet de la série, sur les différentes étapes qui ont conduit à la diffusion des savoirs managériaux et du NPM en France depuis la Libération.

Avant le NPM, la « révolution managériale » : du public vers le privé

Avant le « nouveau management public » et avant même tout « management public », l’importation des idées managériales commence en France dans l’immédiate après-Seconde Guerre mondiale. En effet, le management, né des transformations du capitalisme américain entre la fin du 19e et le début du 20e siècle – et, pour certains, de l’importation de la « doctrine fayolienne » (voir le billet précédent) aux États-Unis2 – est assez rapidement devenu un « objet d’exportation » vers la France.

En termes de circulation internationale des idées, selon une grille de lecture inspirée par les travaux de Pierre Bourdieu3 , Joseph Romano4 montre que l’importation intellectuelle de la « révolution managériale » en France doit beaucoup à des relations entre intellectuels français et américains dans le contexte de la Guerre Froide.

BurnhamEn effet, retraçant l’histoire de la diffusion française d’un ouvrage publié aux États-Unis par James Burnham en 1941, L’ère des organisateurs5, il montre ce que celle-ci doit à l’initiative de Raymond Aron. Ce dernier fut à l’origine de la traduction française de 1947 et de nombreuses recensions élogieuses du livre. Pour Joseph Romano, les relations entre les deux auteurs n’ont rien de fortuites : les liens entre Burnham (trotskyste « repenti » ayant offert ses services à l’OSS puis à la CIA) et Aron (intellectuel français particulièrement actif dans la lutte intellectuelle contre le communisme) se sont particulièrement développés à travers le « Congrès pour la liberté de la culture », officine destinée à la diffusion intellectuelle en Europe de l’anticommunisme6 . On retrouve aussi Léon Blum parmi les promoteurs de l’ouvrage de Burhnam, dont il préface la première édition. Si le leader socialiste était déjà promoteur des principes de la « doctrine administrative » au cours de l’entre-deux-guerres, ce n’est pas là que Joseph Romano trouve l’explication de cette implication :

« En fait, comme nous le verrons plus avant, en particulier au moment où, parmi bien d’autres, Blum, Aron et Burnham se retrouveront coude à coude, le décalage évoqué ici se dissipe aussitôt. En considérant la formidable « lutte idéologique » qui s’engage dans le cadre de la guerre froide, qui rallie précisément, en France comme ailleurs, des hommes de divers horizons politiques, on comprend un peu mieux ce qui, en réalité, a permis que des convertis de l’extrême gauche (anti-stalinienne) se retrouvent, dans des configurations et des initiatives singulières, tout aussi bien aux côtés des représentants du camp social-démocrate (pour dire les choses rapidement) que des hommes issus des rangs de la droite. »7

Cette approche, bien qu’indispensable à la compréhension de la mise en place d’un contexte favorable à la diffusion de ces idées dans les milieux intellectuels, reste insuffisante car peu instructive sur les modalités pratiques de diffusion effective du management dans les milieux administratifs et économiques en France.

À ce titre, l’étude menée par Marie-Laure Djelic, en retraçant l’histoire de l’arrivée du « managérialisme » en France apporte des précisions importantes. En effet elle montre qu’entre l’après-guerre et les années 1960, ce sont « les acteurs et les institutions publics [qui] ont été le moteur de la modernisation et de la rationalisation de l’économie et de l’industrie françaises et de leur managérialisation progressive. »8 . Ainsi, à la faveur du plan Marshall, certains acteurs publics français jouèrent un rôle majeur dans la diffusion du management. D’abord, « dès 1946, le Commissariat Général au Plan avait identifié les moyens d’accroître la productivité en France – par le transfert à grande échelle de la connaissance et des méthodes managériales des États-Unis vers la France »9 notamment à travers l’envoi d’experts aux États-Unis, afin de les former aux techniques américaines qu’ils pourraient ensuite diffuser eux-mêmes. Ces « missions françaises de productivité », organisées – sous l’impulsion des recommandations américaines – par le Comité national de la productivité (CNP) et surtout par l’Association française pour l’accroissement de la productivité (AFAP) étaient financées conjointement par les deux gouvernements10 . Ensuite, la diffusion passa par des écoles créées en France sous la pression de l’Agence de productivité européenne, créée en 1953 et dont l’un des objectifs « prioritaires était le développement de la formation au management en Europe »11 .

Ainsi, sans nier l’influence américaine sur la diffusion des savoirs managériaux dès leur importation en France – et tandis que pour sa part, Brigitte Gaïtti rappelle que « dès 1948, et surtout après 1952, le libéralisme économique revit de beaux jours au gouvernement et dans les  bureaux de la rue de Rivoli »12 – Marie-Laure Djelic souligne l’importance du fait que « le management avait initialement été porté – et transporté – en France par des acteurs publics et étroitement liés à l’État ». Plus encore, elle affirme que « l’on pourrait, en fait, affirmer que les acteurs de la modernisation au sein de l’administration publique française ont imposé au secteur privé français une révolution managériale »13 .

L’affirmation est cruciale : elle souligne – à l’image de l’importation des méthodes tayloriennes au cours de la Grande Guerre, impulsée dans les entreprises par les pouvoirs publics – une certaine précocité dans l’ouverture des hauts fonctionnaires modernisateurs d’après-guerre aux idées managériales. Le retour sur les conditions historiques de l’importation des idées managériales en France permet ainsi de confirmer que « le New Public management est loin de n’avoir été qu’un emprunt superficiel à la terminologie du secteur privé »14, et que, dès les origines, un lien étroit unit en France la diffusion des concepts managériaux et le secteur public.

L’échec relatif des années 1970/80 – le management public du privé vers le public ?

Ainsi, tandis que les importateurs publics des théories managériales mettent en œuvre la planification et à travers elle, une économie souvent qualifiée de dirigiste15, « la logique ultime du processus de transformation initié et mené en France après 1945 par le secteur public était d’aller dans le sens d’un retrait progressif de l’État et du secteur public et d’une montée en puissance du secteur privé. »16 Toutefois, Brigitte Gaïtti souligne le caractère temporaire de cette situation :

« au-delà de la proclamation d’une continuité des entreprises de modernisation de la France, et bien avant que ne soit repéré un quelconque tournant néolibéral de l’action publique, un grand retournement s’opère sur un mode qui est loin d’être seulement symbolique : la version héroïque proposée par les modernisateurs d’une administration indépendante et rationnelle, susceptible d’engager la réforme du corps social, va peu à peu s’affaiblir, être ramenée à l’exceptionnel de la période de l’après-guerre au profit d’une représentation plus routinisée de l’administration, pensée à son tour comme un problème et qui doit à son tour être soumise à la réforme »17

La crise économique qui suit les chocs pétroliers du milieu des années 1970 provoque un retournement important à travers la remise en cause de l’efficacité des politiques économiques keynésiennes favorisant la diffusion en Europe des idées néolibérales portées par la Société du Mont-Pèlerin18 . Cette situation s’accompagne d’une transformation des modèles portés par haute fonction publique française : « l’ENA et les acteurs de l’État [sont devenus] le vecteur principal de résistance » au processus de retrait étatique évoqué précédemment. De ce fait, les recettes managériales portées auparavant par le secteur public vis-à-vis du privé deviennent le « prisme d’analyse » d’un secteur privé remettant fortement en cause le secteur public19 .

Ouvrage indispensable pour comprendre les mutations des années 1960 à 2000
Ouvrage indispensable pour comprendre les mutations des années 1960 à 2000

C’est ce retournement qui semble expliquer pour partie les difficultés éprouvées par les porteurs des solutions managériales à imposer un « management public » formellement constitué dans les années 1970. À ce titre, Philippe Bezes montre que la communauté professionnelle constituée autour de cette doctrine, composée en majorité de professeurs de gestion d’HEC, de l’ESSEC, en partie formés aux États-Unis par des financements FNEGE (Fondation nationale pour l’enseignement de la gestion des entreprises) et de promoteurs de l’analyse des politiques publiques, échouent partiellement à imposer leurs clés de lecture du fait d’une opposition importante de l’ENA. En effet, cette doctrine faisant de l’administration une organisation dont les techniques de gestion doivent être calquées sur celles du secteur privé vient directement concurrencer les « savoirs juridiques, dominant les formations et les concours des fonctionnaires »20 .

Le soutien de certaines institution publiques (en particulier l’ENSPTT qui forme les cadres des PTT) ne change pas grand-chose, mais si les tentatives d’institutionnalisation échouent, les idées circulent et il existe toutefois un processus de « double transfert : transfert de savoir de gestion privé vers le système administratif, transfert de méthodologies et de formes d’enseignement développées aux États-Unis et importées en France »21 . Des formations sont mises en œuvre, des ouvrages sont publiés : on assiste rétrospectivement à la mise en place des conditions nécessaires au succès des années 1990.

Tandis que la période précédente était marquée par l’imposition des techniques managériales sur le secteur privé par les hauts fonctionnaires modernisateurs, on assiste ainsi à une inversion qui voit, dans les années 1970, des acteurs externes à l’administration tenter d’y insérer des savoirs qui sont vus comme la panacée dans le secteur privé.

Un nouveau tournant : entrée française dans l’ère du NPM dans les années 1990 ?

En France, les idées néo-managériales font une entrée plus prononcée dans les propositions de réformes administratives au cours des années 1990. Philippe Bezes est catégorique :

« Que l’on considère les « grands rapports » de réforme de l’État successivement publiés dans les années 1990 ou les réformes de cette même période, les emprunts implicites ou explicites à des principes ou des instruments du new public management sont systématiques »22

L’étude des différents rapports résultant « des travaux des différentes commissions de « réforme de l’État » créées dans les années 1990 » menée par le politiste est sans équivoque :

« En nette rupture avec les programmes de « modernisation de l’administration » et de « renouveau du service public », les problématisations des années 1990 sont marquées par le souci de repenser l’ensemble de l’architecture de l’État, sans limiter la réforme à de simples expérimentations introduites localement. Schématiquement présentée, la nouvelle manière de penser la recomposition de l’État repose sur la réaffirmation continue, et sous différentes formes, de la séparation entre policy et administration »23

Dans cette optique, les préceptes énoncés dans le premier billet de la série ont été parfaitement intégrés : la nécessité d’un recentrage de l’État sur ses fonctions de pilotage, qui se trouve cristallisée par les projets néo-managériaux. Jean Michel Eymeri explique que l’un

« des dogmes du new public management, repris dans la doctrine française de « réforme de l’État » comme ailleurs, [est] d’instituer une claire séparation entre les fonctions stratégiques de policy making d’une part et les fonctions de gestion administrative et de service aux publics d’autre part. L’on sait que les premières doivent être le privilège exclusif d’instances politico-administratives centrales déchargées des procédures bureaucratiques et recentrées sur l’élaboration, la décision, le pilotage mais aussi le contrôle et l’évaluation des programmes publics, tandis que la gestion des programmes et des services existants doit être décentralisée fonctionnellement à des agences exécutives (…) ou déconcentrées territorialement aux administrations de l’État sur le terrain »24

Dans le contexte français, l’inspiration du NPM implique donc aussi un renforcement des missions de conception et de coordination des administrations centrales – au détriment des missions de mise en œuvre, de ce fait déléguées à des échelons inférieurs par la déconcentration, la décentralisation ou encore par des privatisations par exemple. Cet ensemble de recommandations dans le cadre de projets de réformes ne présage pas, bien entendu, de leur réalisation. Néanmoins, la simple existence de ces textes, qu’ils soient « destinés à favoriser la formation d’un consensus sur les réformes à adopter (Blanc, Picq) ou directement articulés à des initiatives en cours (Juppé, CRE) »25, atteste d’un cadre idéologique plus propice à la mise en œuvre de réformes revendiquant l’inspiration des thèses dites « néo-managériales ».

Une victoire uniforme et sans partage ?

Cette rétrospective de l’importation des idées managériales en France, du management au NPM entre les années 1950 et 1990, permet de dresser deux constats : la France n’est finalement pas un cas totalement à part dans le cadre d’un OCDE ayant fait le choix du NPM. Comme Luc Rouban le précise : « Il semble que la France rejoigne la plupart des pays européens dont certains, comme le Royaume-Uni, avaient réussi à développer une théorie de l’action publique explicitement destinée à conformer l’État-nation aux besoins de la mondialisation et facilement exportable. »26 Mais par ailleurs, cette intégration des idées du NPM n’a pas effacé les problématiques propres au contexte français.

À ce titre, et dans le domaine de la gestion des ressources humaines, on peut citer Jacques Caillosse qui souligne la persistance, à l’ère du NPM, des conflits entre savoirs juridiques et savoirs managériaux à travers « les blocages juridiques auxquels se heurteraient les tentatives de mise en œuvre d’une politique véritable de gestion des ressources humaines dans la fonction publique ».

Rapport Public CE 2003Cet auteur rappelait que « cet argumentaire [venait alors] de trouver dans le Rapport public 2003 du Conseil d’État son expression la plus aboutie, en cela que, conformément aux exigences du genre, la haute institution décrit ce que pourraient être les grandes lignes d’un droit moderne de la fonction publique. » :

« Son texte ne se borne pas à affirmer une fois de plus (comme on n’a guère cessé de le faire depuis la publication de ce document connu sous le nom de « Rapport Longuet ») qu’il y aurait incompatibilité entre la logique statutaire et la nécessaire pratique de la rémunération du mérite ; ou encore que ce même droit statutaire contribuerait à rigidifier les recrutements et les carrières, à défaut notamment d’être conciliable, en l’état, avec le processus dominant de contractualisation des rapports du travail jusque dans les organisations publiques. Au-delà de ces constatations, c’est tout l’ancien système de gestion des fonctionnaires par la norme que reconsidère le Conseil d’État : il s’agit de lui substituer une gestion par l’objectif qui appelle à redécouvrir les notions d’emploi et de métier publics largement occultées par la structuration en corps multiples et cloisonnés. On ne s’en étonnera pas dès lors qu’une même logique gestionnaire est à l’œuvre dans la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances comme dans le droit communautaire. »27

Ainsi, malgré « l’existence d’une doctrine commune reposant sur la conjugaison d’une philosophie libérale de l’État et d’une remise en cause critique de la fonction publique », il ne faut pas négliger l’idée selon laquelle derrière une « apparente convergence des préoccupations politiques », l’influence « du New Public management a été fort différente d’un pays à l’autre, réinterprétée à chaque fois en fonction des structures sociales et des enjeux de politique intérieure. »28

De fait, cette phrase de Stéphane Rials à propos de la « doctrine administrative » des années 1920 me semble tout à fait pertinente dans le cas du NPM depuis les années 1990 :

« Lorsque les idées deviennent des lieux communs, lorsqu’un immense consensus se fait à leur propos, cela ne veut pas dire nécessairement que le passage à l’action soit proche. Chacun, derrière le creux des mots, chacun, par delà les formules rituelles des discours unidimensionnels chers à Marcuse, met ce qu’il veut. Le trop grand accord de personnes opposées sur la nécessité d’utiliser un terme ne saurait aller sans polysémie de celui-ci, surtout si son contenu se prête à la modulation »29

Dans l’optique d’une compréhension des variations dans l’appropriation du NPM et sa mise en œuvre, l’analyse de la diffusion théorique marque ici ses limites. Seule une prise en considération de la diversité des pratiques doit permettre de mieux cerner les effets de l’influence du New Public management sur l’évolution de tout ou partie des effectifs de la fonction publique française. Ce sera l’objet des prochains billets de la série.

  1. Jean-Michel Eymeri, «  La gouverne au miroir du néo-management public. Libres propos sur les gouvernements élus, les fonctionnaires gouvernants et l’activité gouvernante aujourd’hui », PMP, Vol. 23, n°3, 2005, p.4 []
  2. Pierre Morin écrit : « Ainsi que le constatait R. Braun, secrétaire général du Comité International de l’Organisation Scientifique, lors du cinquantenaire de la publication de la doctrine de Fayol : « Par une étrange ironie du sort, les conseillers américains venus en France après la Seconde Guerre mondiale, pendant la période de reconstruction et du Plan Marshall, pour aider au redressement industriel, enseignèrent aux dirigeants français ce que le Français Fayol avait publié trente ans auparavant en France ». Et ceci devait se poursuivre avec les séjours des Français dans les business schools américaines.», dans « Actualité de Henri Fayol, ou l’occasion perdue », dans Henri Fayol, Administration industrielle…, op. cit., p. XV []
  3. « Il faut donc se demander quelle est la logique des choix qui font que tel éditeur ou tel auteur se désigne pour devenir l’importateur de telle ou telle pensée. Pourquoi est-ce untel qui a publié untel ? », Pierre Bourdieu, « Les conditions sociales de la circulation internationale des idées », ARSS, n°145, 2002, p. 5 []
  4. Joseph Romano, « James Burnham en France : l’import-export de la « révolution managériale » après 1945 », RFSP, vol. 53, n° 2, avril 2003, p. 257-275 []
  5. Le titre original est plus explicite : The Managerial Revolution, What Is Happening in the World []
  6. Joseph Romano, « James Burnham en France », art. cit., pp. 271-274. Pour une histoire plus large du Congrès, voir Pierre Grémion, Intelligence de l’anticommunisme. Le Congrès pour la liberté de la culture à Paris (1950-1975), Paris, Fayard, 1995. On pourra aussi consulter Frances Stonor Saunders, Qui mène la danse ? La CIA et la Guerre froide culturelle, Paris, Denöel, 2003 []
  7. Joseph Romano, « James Burnham en France », art. cit., p. 265 []
  8. Marie-Laure Djelic, « L’arrivée du management en France. Un retour historique sur les liens entre managérialisme et État », PMP, Vol. 22, n°2, juin 2004, p. 2 []
  9. Ibid., p. 8 []
  10. Richard F. Kuisel, « L’American Way of Life et les missions françaises de productivité », Vingtième siècle, n°17, 1988, p. 23. – Voir aussi Vincent Guigueno, « L’écran de productivité : « Jour de fête » et l’américanisation de la société française », Vingtième siècle, n°46, 1995, p. 117 []
  11. Marie-Laure Djelic, « L’arrivée du management en France », art. cit, p.11 []
  12. Brigitte Gaïti, « Les modernisateurs dans l’administration d’après-guerre l’écriture d’une histoire héroïque », RFAP, n°102, 2002, p. 302 []
  13. Marie-Laure Djelic, « L’arrivée du management en France », art. cit, p. 13 []
  14. Jean-Michel Eymeri, « La gouverne au miroir du néo-management public », art. cit., p.4 []
  15. Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris, Gallimard, 1984. Voir en particulier les chapitres VII et VIII []
  16. Marie-Laure Djelic, « L’arrivée du management en France », art. cit., p. 15 []
  17. Brigitte Gaïti, « Les modernisateurs… », art. cit., p. 306 []
  18. François Denord, « Le prophète, le pèlerin et le missionnaire… », art. cit., p. 16 []
  19. Marie-Laure Djelic, « L’arrivée du management en France », art. cit., p. 15 []
  20. Philippe Bezes, « L’État et les savoirs managériaux : essor et développement de la gestion publique en France », in François Lacasse, Pierre-Eric Verrier, 30 ans de réforme de l’État. Expériences françaises et étrangères : stratégies et bilans, Paris, Dunod, 2005, p. 18 []
  21. Philippe Bezes, « L’État et les savoirs managériaux », art. cit., p. 13 []
  22. Ibid., p. 26 []
  23. Philippe Bezes, « Le modèle de « l’État-stratège » », art. cit., p. 434 []
  24. Jean-Michel Eymeri, « La gouverne au miroir du néo-management public », art. cit., p.13 []
  25. Philippe Bezes, « Le modèle de « l’État-stratège » », art. cit., p. 436 []
  26. Luc Rouban, « Réformer ou recomposer l’État ? Les enjeux sociopolitiques d’une mutation annoncée », RFAP, n°105-106, 2003, pp. 153-154 []
  27. Jacques Caillosse, « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’État », RFAP, n°105-106, 2003, p. 130 []
  28. Luc Rouban, « Réformer ou recomposer l’État ? », art. cit., pp. 153-154 []
  29. Stéphane Rials, Administration et organisation, op. cit. p. 215 []

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