« Agencification » et compressions de personnel. Le NPM et la question des effectifs de l’État (4)

Dans les trois premiers billets de cette série, il s’agissait principalement de cerner les enjeux théoriques et les discours des contemporains concernant le new public management et son rapport à la question des effectifs. Comme annoncé dans le billet précédent, ce quatrième billet vise à se placer du côté des pratiques afin de tenter de mieux cerner le rôle du NPM sur les réformes mises en œuvre et sur l’évolution des effectifs de l’État dans divers pays (Grande-Bretagne, États-Unis, Canada, Suisse et Québec) au cours des années 1980 et 1990.

L’ »agencification » un idéal type néo-managérial ?

Nombre de réformes inspirées par le NPM ont consisté dans une mise en pratique de la fragmentation des bureaucraties par ce qui est souvent nommé un processus d’« agencification ». À ce titre, la réforme menée par les néoconservateurs britanniques à travers le programme Next Steps fait souvent figure de cas type, même s’il faut d’emblée noter que ce processus a aussi été mené dans d’autres pays.

Le programme  Next Steps en Grande-Bretagne : objectifs et résultats

Au sujet des mesures mises en œuvre « pour réformer rapidement l’administration publique britannique », Patrick Le Galès rappelle que « le gouvernement Thatcher s’est appuyé sur les idées défendues par les économistes néo-libéraux et sur les modèles issus de la gestion privée »1 .

Selon Roderick Rhodes, l’ensemble des réformes du secteur public menées par les néoconservateurs en Grande Bretagne correspond à la poursuite de six objectifs globaux  :

  • Introduction de l’État minimal
  • Réaffirmation de l’autorité politique
  • Extension des processus de régulation et d’audit
  • Réforme de la structure administrative
  • Réforme du mode de gestion du secteur public
  • Transformation de la culture2

Parmi les mesures mises en œuvre par les gouvernements successifs de Margaret Thatcher et John Major pour atteindre ces objectifs, un programme « spectaculaire » de fragmentation de l’administration a été mené, entraînant de « profonds bouleversements de l’administration  britannique avec la transformation de départements ministériels en agences d’exécution autonomes »3  : le programme Next Steps.

Cette réforme, considérée par Colin Talbot comme un « dispositif de renforcement du contrôle ministériel », visait donc à créer « des agences semi-autonomes au sein de la fonction publique (Executive Agencies). Au bout du compte, plus de 140 de ces agences, recouvrant environ 80% de la fonction publique, virent le jour. »4  Tandis que, pour Ezra Suleiman, cette transformation « revint de fait à mettre un terme à la fonction publique unifiée britannique »5 , Roderick Rhodes, estime pour sa part que, par sa dimension « fédérale », la fonction publique britannique n’avait jamais été unifiée. Il reconnaît toutefois que l’un des principaux effets de cette réforme fut de créer une sorte fonction publique duale : les départements de conception des politiques d’un côté, et les agences d’exécution de l’autre6

Il faut aussi noter que pris dans sa dimension globale, le projet thatchérien, tel que le présente Patrick Le Galès, consistait dans le « renforcement d’un État centralisé pour imposer des mécanismes de marché dans la société britannique »7 , réalisé en particulier en opposition au niveau local de gouvernement. Finalement, l’enjeu principal était celui de l’arbitrage entre la volonté d’une réaffirmation de l’autorité politique centrale, et celle d’une administration rendue plus autonome8

Quoiqu’il en soit, on retrouve bien ici l’influence du NPM quant à la nécessité de séparer les fonctions de conception et les fonctions d’exécution des politiques publiques.

Le processus de fragmentation, mis en œuvre en 1989, a été particulièrement rapide et les effets sur la répartition des effectifs publics ont été importants. Le tableau produit par Brian Hogwood, concernant les quatre premières années, en témoigne9  :

NextSteps_Tableau

Le mouvement global de fragmentation de la Fonction publique britannique a ainsi touché de nombreux secteurs. Colin Talbot en fournit quelques exemples : « le service national de santé (NHS, National Health Service) a été morcelé en des centaines de trusts, on a organisé un « management local » des écoles, la fonction publique a été réorganisée en de nombreuses unités semi-autonomes, les établissements d’enseignement supérieur sont devenus autonomes, etc. »10

Cette restructuration de l’État britannique a ainsi permis la mise en œuvre de certains préceptes néo-managériaux et ne fut pas sans conséquences sur la gestion des ressources humaines. Ainsi, même si les directeurs d’agences sont directement responsables devant le ministre, la doctrine du let the managers manage se trouve particulièrement confortée par toute une série de mesures énoncée par Colin Talbot :

« on a tenté de décentraliser diverses fonctions managériales, telles que les finances et les ressources humaines, et de responsabiliser davantage les gestionnaires directement en charge des problèmes. Au niveau central, ceci s’est traduit, au début des années 1980, par l’initiative de gestion financière (Financial Management Initiative) et, vers la fin de la décennie et au début des années 1990, par la décentralisation des rémunérations et de la classification des agents. »11

Les agences britanniques : un idéal-type ?

Dans un ouvrage collectif, Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen (désormais Pollit et al.) ont établi que, si le projet Next Steps cherchait initialement à créer plusieurs types d’agences, le projet présenté par Margaret Thatcher réduisait les possibilités à une seule option : des « agences exécutives au sein des ministères »12

En pratique, s’il existe des similitudes dans l’organisation et le fonctionnement des agences Next Steps, il subsiste des différences et des ambigüités à plusieurs niveaux : autonomie variable vis-à-vis des administrations centrales de rattachement, nature des activités toute aussi diverse, que l’on considère des agences centrales, périphériques, ou des agences de régulation13 .

À propos des effectifs, Brian Hogwood affirme qu’il existe « d’immenses variations concernant la taille des agences en termes de personnel, de 30 (Wilton Park Conference Centre) à 65 600 (Social Security Benefits Agency) ». Il explique même que certaines agences représentent parfois à elles seules plus d’agents que des ministères complets, (en incluant l’administration centrale et l’ensemble de leurs agences). Ainsi, le politiste cite l’exemple de l’agence de sécurité Sociale dont les effectifs sont deux fois supérieurs à ceux cumulés des départements de l’Éducation, de la Santé, des Affaires étrangères, du Commerce et de l’Industrie, des Transports et du bureau des affaires Galloises (y compris les 20 agences sous tutelle de ces ministères)14

Par ailleurs, bien que le programme conservateur affichait clairement une volonté de réduction des effectifs par des privatisations (« depuis 1979, cinquante pour cent du secteur public, avec près de 650 000 employés sont retournés dans le secteur privé »15), les agences et leurs effectifs restaient partie prenante du secteur public, même si une part limitée des agents pouvait ne pas avoir le statut de fonctionnaire16

En ce qui concerne ce que l’on pourrait appeler l’origine institutionnelle des agences, il faut aussi se garder de toute conclusion hâtive. En effet, si le programme Next Steps constitue une nouveauté institutionnelle par son ampleur et sa rapidité, les organismes de type « agence » n’étaient pas nés avec le succès du NPM. On peut citer les Qangos, agences non-gouvernementales quasi autonomes, « créations des départements ministériels ou du gouvernement, mais fonctionnant indépendamment d’eux », dont le rôle était le plus souvent technique ou consultatif et dont le ministère de la fonction publique britannique évaluait le nombre à 252 en 1978, « contre 196 en 1971, 103 en 1959 et une dizaine avant 1900 »17  Il ne s’agissait pas d’une forme totalement similaire aux agences Next Steps mais les Qangos témoignent du fait que des organismes relativement autonomes vis-à-vis de l’État existaint bien avant les réformes de la fin des années 1980. Surtout, Christopher Pollitt ajoute qu’en réalité « la plupart des agences était des structures préexistantes » renommées « agences » par le programme18 – rappel venant ainsi appuyer l’avertissement de Brian Hogwood :

« Toute idée selon laquelle les agences Next Steps seraient uniquement le fruit de la séparation de tâches d’exécution clairement identifiées au sein de ministères monolithiques doit immédiatement être abandonnée »19

Christopher Pollitt concluait d’ailleurs que « finalement, le programme britannique [apparaîssait] beaucoup moins radical qu’au premier regard »20  Ce qui est certain, c’est que les deux exemples qui viennent d’être évoqués battent en brèche l’idée reçue d’une réforme posant les bases d’une organisation totalement inédite à travers la mise en place de la forme la plus homogène, la plus cohérente et finalement la plus « idéal-typique » des réalisations inspirées par le NPM.

Intégralement consacré à la question des agences, l’ouvrage de Pollitt et al. permet aussi de constater que d’autres pays ont mis en œuvre des réformes administratives relevant de ce « modèle ». Ces auteurs s’intéressèrent ainsi aux exemples de la Finlande, de la Suède et des Pays-Bas21 et en tirèrent la conclusion suivante :

« L’agence exécutive contemporaine est une créature très variable, absolument pas une solution, « fordiste » standardisée, à la production de services publics efficaces ».

Surtout, ils soulignaient le fait qu’au-delà de l’existence et du développement d’un idéal-type de l’agence, en pratique « tant la structure organisationnelle que les pratiques managériales, sont fréquemment influencées par la culture politico-administrative des pays où [ces agences] sont créées »22

Une tendance globale à la réduction des effectifs ?

La mise en place de réformes inspirées par le NPM sur une administration devait forcément avoir des conséquences sur les agents, et donc sur la gestion des ressources humaines. Si les effets de ces mesures sur les effectifs de l’État sont importants (et souvent directement liés aux principes énoncés dans les billets précédents), je prendrais ici le parti de ne traiter que d’une question, essentielle, qui ne fait pas partie des mesures préconisées officiellement par cette doctrine : la réduction des effectifs de l’État.

En effet, le dénominateur commun de l’ensemble des réformes de l’administration inspirées par le NPM est qu’elles interviennent en général dans un contexte de difficultés quant aux finances publiques, l’objectif premier étant le plus souvent d’atteindre une certaine maîtrise des dépenses par la réduction du coût de l’administration. Pour remplir cet objectif, l’un des moyens le plus souvent préconisés (dont le NPM n’a pas l’exclusivité) consiste dans la réduction de la masse salariale de l’État. Pour autant, faut-il considérer que la réduction des effectifs est une constante des réformes « néo-managériales » ?

Les mesures anglo-américaines

Pour le cas britannique, Colin Talbot rappelle que :

« La première initiative, et la plus célèbre, visant à affaiblir la fonction publique fut la « campagne pour l’efficacité » lancée par le Premier ministre à Whitehall [M. Thatcher] sous la houlette de Sir Derek Rayner [qui a dirigé de la chaîne britannique de grande distribution Marks and Spencer de 1984 à 1991]  (…). Ce n’était que la première d’une série d’initiatives, qui ne visaient pas simplement l’efficacité mais, plus fondamentalement, l’affaiblissement de la fonction publique par la diminution de ses effectifs et le développement de mécanismes renforçant le rôle des ministres. L’objectif de réduction du nombre des fonctionnaires pour 1984, de 732 000 à 630 000, fut atteint et même dépassé. »23

La réduction des effectifs n’étant pas la seule mesure d’économie sur les personnels, Colin Talbot ajoute que « sur le front des relations sociales, les gouvernements Thatcher et Major ont lancé une série de mesures (largement réussies) visant à limiter les rémunérations dans le secteur public et pour transformer les modes de travail (avec des résultats plus mitigés). »24

Du côté des États-Unis, les réformes de l’État fédéral menées sous le mandat de Bill Clinton sont aussi instructives. Revendiquée comme une « campagne contre « le chaos à Washington » comme le firent presque tous les candidats aux postes de Président et de vice-président dans le passé », la réforme administrative proposée par le gouvernement Clinton-Gore ne dérogea pas aux règles établies depuis Reagan.

Toutefois, Guy Peters signale que « contrairement à la plupart des autres, ils se mirent assez diligemment à l’œuvre afin de faire quelque chose en ce qui concerne ce présumé chaos. Le principal instrument de réforme choisi par l’administration Clinton fut la National Performance Review ». Ses objectifs, en particulier « faire en sorte que le gouvernement travaille mieux et coûte moins », s’inscrivaient, selon Peters, « dans la ligne des traditions administratives américaines qui ont toujours mis l’accent sur l’efficience administrative et la nécessité de s’en tenir à un gouvernement minimaliste », en revanche, « la plus importante différence avec le passé tenait sans doute à l’idée de « déréguler le gouvernement » ce qui impliquait la réduction des effectifs et l’introduction de règles de comptabilité et d’achat qui limitaient la liberté des managers. »25

Les mesures suisses et canadiennes

Les réformes mises en œuvre en Suisse et au Canada, entre la fin des années 1990 et les années 2000, sont tout aussi édifiantes.  David Giauque et Daniel J. Caron, dans une analyse comparative des deux cas, indiquent en effet que :

« les changements de type « nouvelle gestion publique », que ce soit en Suisse ou au Canada, et au-delà des différences dans la nature même de ces réformes entreprises, ont été menés de façon « top-down » et de manière très technocratique. Il s’est agi, avant tout, de réaliser des économies budgétaires, y compris sur le personnel des administrations publiques »26

Dans le cas suisse, après de longs efforts (réussis) pour limiter la croissance des effectifs dans les années 1970 à 1990, cela se traduisit en 2000 par l’adoption d’un texte constitutionnel visant à fortement réduire les dépenses de l’État, « les charges de personnel [devant être] diminuées de 123 millions en 2004, 162 en 2005 et 350 en 2006 »27

Le Canada fut plus précoce : « la taille de l’administration et la nature de son fonctionnement [étant] à la base de toutes les réformes canadiennes », dès la fin des années 1970 et le début des années 1980 des mesures de réductions d’effectifs et de gel des embauches furent prises. Comme elles ne vinrent « pas à bout de la croissance de l’administration »28 elles s’accompagnèrent d’un certain nombre de réformes managériales visant à de grandes économies globales.

De façon plus accentuée pour le Canada, mais valable dans les deux cas, les deux auteurs constatent ainsi que les réformes mises en œuvres ne l’ont été, la plupart du temps, que pour des raisons de maîtrises des dépenses budgétaires, ne posant la question de la gestion des ressources humaines qu’a posteriori.

Le cas du Québec

Enfin, le cas des réformes entreprises au Québec depuis les années 1990 vient apporter une confirmation de la tendance générale qui se dessine ici.

Claude Beauregard et Pierre Bernier soulignent en effet que, dans ce pays, les réductions d’effectifs, décidées en 1996 par les gouvernants et en accord avec les syndicats pour pallier les déficits publics considérés comme inquiétants, eurent des conséquences particulièrement inattendues :

« l’objectif visé par le gouvernement était de 20 000 départs, soit 16 500 postes équivalents au temps complet (ETC), qu’on ne comptait pas remplacer. (…) En un peu plus d’un an, près de 37 000 personnes, soit 33 000 ETC, ont quitté leur poste. Tous les services ont été affectés. Dans certains, l’effectif est tombé en deçà du seuil critique de fonctionnement normal »29

De plus Claude Beauregard et Pierre Bernier ajoutent que cette réforme eut finalement un coût très important pour l’État québécois : le coût de l’opération s’élevait à près de 2,3 milliards de dollars, dépassant de 1,4 milliard la dépense prévue.

Comme dans les cas suisse et canadien, l’absence d’une véritable politique de GRH, associée à des réformes managériales dont les objectifs principaux furent systématiquement tournés vers la réduction des dépenses, produisit des effets indésirables. Si pour la Suisse et le Canada cela se traduisit par un échec relatif des premières tentatives de réductions des dépenses publiques, dans le cas du Québec la réduction occasionna même un surcoût important là où des économies étaient attendues et, en tous les cas, annoncées.

Une tendance globale influencée par le NPM ?

Ainsi, si la réduction des effectifs semble constituer un point commun à l’ensemble des exemples évoqués ici, celle-ci ne constitue pas pour autant un principe intrinsèque du NPM.

David Giauque et Daniel J. Caron soulignent « l’ampleur de la réduction des effectifs » dans nombre des pays de l’OCDE :

« le programme reinventing government mis en place par le vice-président des États-Unis Al Gore a permis la suppression de 272.900 emplois dans la fonction publique ; 30 % des emplois de la fonction publique en Grande-Bretagne ont été éliminés sur une période de 15 ans, c’est-à-dire durant les mandats de Mme Thatcher et de M. Major ; en Nouvelle-Zélande, la moitié de tous les emplois de la fonction publique a disparu. »30

Toutefois, si tous ces pays ont mis en œuvre des politiques néo-managériales, le recours au NPM apparaît moins comme la cause des réductions des effectifs que comme un ensemble de méthodes et d’argumentaires utilisés en vue de justifier et de réaliser une réduction des dépenses publiques.

La distinction n’est pas minime : une observation fine des enjeux concrets des réformes administratives dans les pays en question montre que la plupart d’entre elles ont visé « des objectifs économiques et financiers et [n’ont pris] en considération que les contraintes externes aux organisations publiques », laissant de côté toute « réflexion sur la dimension humaine du management public »31

Surtout, si les résultats de mesures de ce type en termes d’efficacité ne furent pas toujours au rendez-vous, les conséquences en ce qui concerne les économies budgétaires n’en furent pas plus édifiantes. Philippe Keraudren explique ainsi que le diagnostic à porter sur les réformes menées entre 1979 et 1990 en Grande-Bretagne est plutôt celui d’un « échec relatif ». En effet, il affirme que « l’efficacité tant promise se fait encore attendre » et rappelle que « les privatisations-contractualisations et les réductions drastiques d’effectifs de fonctionnaires n’ont pas permis de ralentir la progression des dépenses publiques : les dépenses du Civil Service dans le budget de l’État n’ont pas fléchi. » Cet auteur ajoute de surcroît que « les économies budgétaires ont même parfois rendu le Civil Service moins efficace, les contrôles portant davantage sur les coûts de fonctionnement administratif que sur les dépenses de programmes »32

Le NPM apparaît ainsi surtout comme un instrument de légitimation des réductions d’effectifs sans que les principes qui le fondent n’en soient nécessairement à l’origine.

Le cas québécois en constitue la meilleure illustration : après une réduction d’effectifs mal maîtrisée ayant eu des conséquences quasi catastrophiques, les autorités politiques ont tenté de redresser la situation par la mise en œuvre de nouvelles recettes néo-managériales. Ce n’est donc pas par un abandon des préceptes du NPM que le Québec a tenté de redresser une situation supposément créée par leur application, mais de nouveau par l’introduction des recettes néo-managériales dans la gestion des effectifs, notamment à travers une modernisation du système de recrutement par la réduction des délais de procédures33

En somme, sans aller jusqu’à consacrer l’idée selon laquelle les préconisations du NPM seraient totalement neutres et apolitiques, c’est le caractère hétérogène et parfois contradictoire de la doctrine du NPM qui prend ici une forme plus perceptible.

Sylvie Trosa le souligne en affirmant qu’« en matière de réforme de management public, les choix ne sont jamais absolus. Il s’agit plutôt d’équilibres à rechercher entre des couples d’exigences qui sont soit contradictoires soit non identiques. ». À ce titre la question des effectifs n’est pas épargnée, en particulier à travers la recherche d’un « équilibre entre la motivation des agents, d’une part, et la réduction des effectifs du secteur public et la précarisation des statuts, d’autre part »34

Comme on a pu le constater implicitement dans le billet consacré à la diffusion des savoirs managériaux en France, la frontière entre des mesures inspirées par le NPM et les mesures d’inspiration purement néolibérales peut apparaître mince : c’est le caractère de très forte malléabilité des concepts du NPM mise au service de la variabilité des volontés politiques qui s’en trouve ainsi souligné.

  1. Patrick Le Galès, « Contrôle et surveillance. La restructuration de l’État en Grande Bretagne », in Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la FNSP, 2004, p. 241 []
  2. Roderick A. Rhodes, « Reinventing Whitehall, 1979-1995 », in Walter J.M. Kickert, Public Management and Administrative Reform in Western Europe, Cheltenham (UK), Edward Elgar, 1997, p.42 []
  3. Philippe Bezes, « Le modèle de « l’État-stratège » », Art. cit., p. 432 []
  4. Colin Talbot, « La réforme de la gestion publique et ses paradoxes : l’expérience britannique », RFAP, n°105-106, 2003, pp. 15-16 []
  5. Ezra Suleiman, Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Seuil, 2005, p. 186 []
  6. Roderick A. Rhodes, « Reinventing Whitehall, 1979-1995 », art. cit., p. 46 []
  7. Patrick Le Galès, « Contrôle et surveillance. La restructuration de l’État en Grande Bretagne », art cit., p.239 []
  8. Christopher Pollitt, Managerialism and the public services, op. cit., p. 115-116 []
  9. Brian W. Hogwood, « Restructuring central government : the ‘Next Steps’ initiative in Britain », in Kjell A. Eliassen, Jan Kooiman (eds.), Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, London, Sage, 1993, table 1 p. 209 []
  10. Colin Talbot, « La réforme de la gestion publique et ses paradoxes : l’expérience britannique », RFAP, n°105-106, p. 17 []
  11. Ibid., p. 15 à 17 []
  12. Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen, Agencies. How Government do Things Through Semi-Autonomous Organizations, New York, Palgrave MacMillan, 2004, p. 106 []
  13. Brian W. Hogwood, « Restructuring central government », art. cit., p. 211-214 []
  14. Ibid., p. 211 []
  15. Roderick A. Rhodes, « Reinventing Whitehall, 1979-1995 », art. cit., p. 43. []
  16. Brian W. Hogwood, « Restructuring central government », art. cit., p. 213 []
  17. Jacques Leruez, Gouvernement et politique en Grande-Bretagne, Paris, Presses de la FNSP & Dalloz, 1989, p. 179 []
  18. Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen, Agencies…, op. cit., p. 107. []
  19. Brian W. Hogwood, « Restructuring central government », art. cit., p. 213 []
  20. Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen, Agencies…, op. cit., p. 114 []
  21. Les pratiques de ces trois pays sont étudiées en détail, un chapitre par pays, dans l’ouvrage de Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen, Agencies…, op. cit., p. 49-96 []
  22. Christopher Pollitt, Colin Talbot, Janice Caufield et Amanda Smullen, Agencies…, op. cit., p. 247 []
  23. Colin Talbot, « La réforme de la gestion publique et ses paradoxes : l’expérience britannique », RFAP, n°105-106, p. 15. []
  24. Ibid., p. 17. []
  25. Guy Peters, « Réforme d’un Etat sans Etat ? Les changements au sein du gouvernement Américain », RFAP, n°105-106, p. 197-198. []
  26. Davide Giauque, Daniel J. Caron, « Stratégies des réformes administratives et impacts sur la gestion des ressources humains. Une comparaison Suisse-Canada », PMP, vol. 22, n°3, sept. 2004, p.76 []
  27. Ibid., p. 69 []
  28. Davide Giauque, Daniel J. Caron, « Stratégies des réformes administratives… », art. cit., p. 71 []
  29. Claude Beauregard, Pierre Bernier, « Le renouvellement de la fonction publique québécoise : enjeux et écueils », in Louise Lemire, Denis Proulx, Luc Cooremans (dirs.), Modernisation de l’État et gestion des ressources humaines. Op. cit., p.94-95. []
  30. David Giauque et Daniel J. Caron, « Réforme administrative et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada », RIPC, Vol. 11, n° 2, 2004, p. 237 []
  31. Ibid., p. 239-240 []
  32. Philippe Keraudren, « Le nouveau management public en Grande-Bretagne depuis 1979 », RFSP, Vol. 43, n°4, 1993, p. 656 []
  33. Lucie Rouillard, Jacques Bourgault, Mohamed Charih, Daniel Maltais, « Les ressources humaines : clé de voute de la réforme du secteur public au Québec », PMP, vol. 22, n°3, sept. 2004, pp. 90-91 []
  34. Sylvie Trosa, « À propos de la deuxième édition de l’ouvrage de Christopher Pollitt et Geert Bouckaert : Public management reform : a comparative analysis », RFAP, n°119, 2006, pp. 559-560 []

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