Rationalisation, décentralisation, libéralisation ? Le NPM et la question des effectifs de l’État (5)

Quel que soit le niveau d’assimilation des idées défendues par les tenants du NPM, il semble – et le rappel est systématique – qu’il n’y a pas eu, en France, de réformes d’une ampleur spectaculaire, similaire à celles observées pour la Grande-Bretagne ou d’autres pays (voir le billet précédent). Toutefois, on assiste à des changements importants, en amont desquels l’influence du NPM, qu’elle soit revendiquée ou non, n’est pas totalement absente.

Dans la plupart des analyses portant sur l’introduction des idées managériales dans les réformes administratives en France, il est convenu de traiter de la réforme menée par le gouvernement Rocard en 1989, Renouveau du service public (voir les travaux de Lionel Chaty et Raphael Fabre Guilleman) et, comme un point de départ sur lequel l’attention est la plus souvent portée1 .

Source : jonandsamfreecycle "1968 mai Réforme" en cc sur Flickr
Source : jonandsamfreecycle « 1968 mai Réforme » en cc sur Flickr

Il n’est bien entendu pas question de faire ici l’histoire des réformes mises en œuvre dans une logique néo-managériale en France depuis cinquante ans. À travers ce billet, il s’agit toutefois de poursuivre l’analyse des relations entre « new public management » et question des effectifs de l’État, à travers des exemples précis de changements organisationnels.

Le parti pris est de prendre en considérations des mesures qui, si elles ne sont pas un terrain vierge pour les spécialistes, ne sont pas majoritairement citées dans les analyses comparatives portant sur les réformes d’inspiration managériale en France : les mesures de rationalisation des choix budgétaires dans les années 1970 ; la décentralisation au milieu des années 1980 et la réforme des PTT dans les années 1990.

La Rationalisation des choix budgétaires (RCB) : une première  inspiration discrète ?

La mise en œuvre tardive des recettes néo-managériales par la France est régulièrement rappelée par les spécialistes. À titre d’exemple, Denis Saint-Martin rappelle que « en contraste avec la Grande-Bretagne et le Canada, l’État français a commencé à incorporer le savoir de consulting management au sein de ses propres structures, non pas dans les années 1960, mais bien plus tard, après l’adoption du programme Renouveau du Service public en 1989 »2 . Ce constat, risque toutefois de faire oublier les premières tentatives d’introduction de méthodes néo-managériales en France à travers laRCB, dont l’échec final dans sa capacité « à faire passer une réforme globale »3 suffit souvent à la faire disparaître du recensement premières mesures introduisant les recettes managériales dans l’administration française.

Cette mesure d’inspiration anglo-saxonne est, en quelque sorte, la version française du PPBS (Planning Programming Budgeting System) mis en place aux États-Unis en 19654 et du PESC (Public Expenditure Survey Commitee) britannique5 . Le principe de base de la RCB se fondait sur l’idée « que la qualité du service dépend de la bonne articulation entre la décision politique et la mise en œuvre sur le terrain. Au centre du dispositif figuraient donc le contrôle de gestion et la direction par objectifs »6 . La généalogie néo-managériale ne fait aucun doute. Hubert Lévy-Lambert et Henri Guillaume expliquent ainsi que la RCB repose sur deux piliers essentiels : la gestion par objectifs, inspirée du fait que « les nouvelles méthodes de gestion des entreprises privées, importées des États-Unis sous le nom de « management » et de « direction par objectifs », peuvent s’appliquer au secteur public, moyennant une adaptation pour tenir compte des différences de motivation » ; l’analyse coûts-avantages, tirée de « la théorie microéconomique [et qui] permet de définir (…) des critères caractérisant l’intérêt général et se substituant, en ce qui concerne le secteur public, au critère du profit généralement utilisé par le secteur privé »7 .

Au-delà même des seuls principes, la RCB semble constituer, dans les pratiques mises en œuvre, les prémices d’une gestion managériale de l’administration. Ainsi, dès la fin des années 1960, est évoquée la nécessité d’une mise en place d’indicateurs permettant de juger les effets d’un programme sur les objectifs fixés, l’introduction de méthodes de gestion pour mesurer la productivité des agents, etc.8 Toutefois, la RCB ne peut pas totalement apparaître comme une réforme néo-managériale de grande ampleur, car elle a plutôt été introduite dans l’administration comme une nouvelle technique à utiliser, et n’a pas été présentée comme une mesure destinée à une réforme globale. En effet, il se trouve qu’« aucune directive officielle n’est venue en France indiquer aux différents ministères les nouvelles procédures qu’ils devaient suivre : l’action gouvernementale est demeurée essentiellement pragmatique, à base notamment de séminaires de sensibilisation, à l’exclusion de toute obligation »9 .

Les conséquences n’en furent pas moins importantes. Pour ne citer qu’un exemple, Philippe Bezes a montré toute l’importance de l’institution d’un instrument constitutif de la RCB dans le cadre des négociations salariales dans la fonction publique. Le « raisonnement en masse salariale » est créé au milieu des années 1960 en tant qu’instrument statistique de connaissance du coût des salaires de ses agents pour l’État ; il est considéré comme un instrument utile de limitation de l’augmentation des salaires des fonctionnaires, dans le cadre d’une politique de rigueur dans les années 1970 ; enfin, il est institutionnalisé comme instrument privilégié discret et efficace de la direction du budget pour maintenir un certain contrôle sur les dépenses publiques, une fois la RCB abandonnée dans les années 1980, et quasiment banalisée, ou « routinisée », dans les années 199010 .

Enfin, le parallèle entre la RCB et la période récente n’est pas sans fondements. Tandis qu’ils écrivent à l’aube de la mise en place de ces mesures, Hubert Levy-Lambert et Henri Guillaume concluent que :

« En ce qui concerne l’impact budgétaire [de la RCB], les points de vue du ministère de l’Économie et des Finances et des administrations dépensières peuvent diverger. Le premier, gardien des grands équilibres, attend de la RCB, non qu’elle entraine des économies, mais qu’elle facilite la limitation de la progression des dépenses publiques en accroissant l’efficacité de l’utilisation des deniers publics. Les secondes peuvent être tentées d’utiliser la RCB uniquement pour appuyer des demandes – justifiées – d’accroissement des crédits sans chercher d’économies par ailleurs. »11

Difficile de ne pas voir en la LOLF – sa mise en place consacrant la dite « managérialisation » de la gestion publique française – quelques résurgences des problèmes soulevés par la RCB. En outre, Philippe Bezes considère que moyennant « de nouveaux investissements et de nouvelles appropriations », le RMS devrait parfaitement s’inscrire dans la nouveau mouvement mis en place par la LOLF12 . En ce qui concerne la mise en œuvre, François Ecalle procède à la comparaison suivante :

« La RCB avait des objectifs  économiques très ambitieux mais sans les moyens de ses ambitions. Il lui manquait notamment la légitimité politique et un rattachement aux procédures budgétaires. La logique de performance introduite par la LOLF dans la gestion publique dispose de cette légitimité et est totalement intégrée aux procédures budgétaires. On peut en attendre une mise sous tension des gestionnaires des programmes conduisant à accroître leur efficience, sous réserve d’une plus grande souplesse de gestion des ressources humaines. En revanche, l’efficacité des programmes est seulement soumise à une analyse multicritères aux fondements mal assurés qui pourraient conduire à brasser beaucup de chiffres sans vraiment rationaliser les choix budgétaires. »13

Du point de vue de l’évolution des effectifs de l’État, si l’objectif était de faire des économies (ou de contenir la masse salariale globale) il faut toutefois constater que la RCB a soit échoué à mettre en œuvre un ralentissement de la croissance des effectifs, soit eu des effets très tardifs car, comme le montre le graphique suivant, le ralentissement a plutôt lieu au début des années 1980, après un accroissement presque record entre 1969 et 1976.

Effectifs RCB

La décentralisation de 1982 : une inspiration managériale ?

La décentralisation en France est une affaire ancienne, tant du point de vue des projets que des tentatives de réalisations.

La première mise en œuvre de cette réforme a eu lieu au début des années 1980, avec « un ensemble de lois de « rupture » avec l’ordre ancien »14 , c’est-à-dire avec la tradition centralisatrice de l’État Jacobin15 .

Denis Saint-Martin rappelle ainsi que la politique de décentralisation, « grande affaire du septennat » commence avec la volonté du premier gouvernement de F. Mitterrand d’une « démocratisation de l’État », à travers la loi relative aux droits et aux devoirs des communes départements et régions, votée le 2 mars 1982 et suivie de 22 lois et 170 décrets venant compléter le programme16 .

Résumé schématiquement, cet ensemble de mesures visait à déléguer aux différents niveaux de pouvoir local (communes, départements et régions), un ensemble de tâches qui était auparavant de la compétence de l’État. De ce point de vue, il ne paraît pas inconcevable que tant dans ses motivations, que dans ses réalisations, la décentralisation du début des années 1980 puisse être analysée sous l’angle de la diffusion des recommandations professées par les adeptes du NPM.

Sur les motivations de la réforme, Gaston Defferre était très clair : l’enjeu était de rendre les collectivités locales plus autonomes vis-à-vis de l’État dans la mise en œuvre des politiques publiques, ainsi que « d’arriver à une vraie responsabilisation des élus et des représentants de l’État »17 .

Du côté des réalisations effectives, les nouveaux pouvoirs transférés aux administrations locales ne sont ni plus ni moins qu’un transfert de taches exécutives à des organismes tiers, répondant à une volonté politique de résoudre le « problème de l’engorgement des centres de décision à Paris, des institutions centrales et à la crise des finances de l’État. »18 De plus, comme le souligne Denis Saint-Martin, la loi de décentralisation (et la flexibilisation des recrutements qui l’accompagnait) permit, aux consultants et aux idées managériales de mieux pénétrer au sein des gouvernements locaux19 . Cette mesure rendit aussi possible une gestion de l’« État local » selon les préceptes du NPM, devenant pour certains un modèle pour l’État central, créant ainsi de nouveaux relais pour une critique néo-managériale du fonctionnement de l’État. Ainsi, pour Didier Bargas :

« Plus proche des besoins des usagers, plus réactives, disposant de moyens de fonctionnement plus récents et mieux adaptés, les collectivités locales peuvent devenir des partenaires exigeants pour les services déconcentrés de l’État ». De plus, pour cet auteur placé au cœur des tentatives de réforme de la fonction publique, la décentralisation aurait été un « révélateur de l’inadaptation des structures administratives de l’État et de la lourdeur de ses procédures de gestion, qu’il s’agisse des procédures budgétaires et comptables ou de la gestion des personnels. »20

L’« État local » serait ainsi devenu un modèle de réussite dans la conduite interne de mesures néo-managériales, en particulier dans la gestion des personnels, à commencer par les modifications apportées par le gouvernement Chirac en 1984-86, transférant effectivement le recrutement aux élus locaux et en permettant une « flexibilisation » des conditions de ces recrutements et d’ « organisation interne des bureaucraties.»21 . Cette transformation prend particulièrement corps avec la poursuite de la déconcentration de la gestion du personnel, déjà amorcée par certains ministères depuis les années 196022 .

L’étude menée par Patrick Le Lidec et Nicole de Montricher sur les effets de la décentralisation est très instructive à ce sujet : ces deux auteurs montrent qu’entre les années 1980 et le milieu des années 1990, l’externalisation de la gestion des services publics s’est particulièrement accrue dans un certain nombre de domaines (services de l’eau, certains services culturels…) et selon deux modes principaux : la gestion déléguée (un opérateur privé prend en charge un service public) ou la gestion associative (la collectivité locale laisse la « société civile » prendre en charge certains services) – le tout ayant un lien certain avec la question des ressources humaines, sur deux plans essentiels : l’externalisation est une solution pratique (et de plus en plus développée) face à la difficulté éprouvée dans la gestion des effectifs sous statut de la fonction publique ; de plus, ce phénomène s’inscrit dans un cadre plus global, marqué par la volonté de réduire des effectifs, ou de limiter leur croissance, afin d’éviter le coût politique des hausses d’impôts23 .

En ce qui concerne l’évolution globale des effectifs de l’État, la décentralisation a aussi probablement eu des effets importants, mais ceux-ci restent difficiles à mesurer. Ils sont principalement de deux ordres : un transfert d’effectifs de l’État vers les collectivités ; une limitation de la croissance des effectifs de l’État dans les domaines transférés aux collectivités.

Les chiffres fournis par Jean-Bernard Auby en 1988, repris dans le tableau qui suit, permettent de se faire une idée des premiers transferts de personnels opérés dans les années 1980, en accord avec la loi du 7 janvier 1983 sur les transferts de personnels24 :

Effectifs transférés

D’après les chiffres cités par cet auteur, on constate que dans les premières années de la décentralisation, près de 28% des effectifs des directions considérées ont été transférés aux collectivités territoriales. Certes, ce chiffre ne présage en rien des résultats d’une analyse portant sur l’ensemble des ministères ; toutefois, il n’est pas non plus insignifiant et montre qu’un processus de transfert des effectifs de l’État vers les collectivités locales a bien eu lieu dans la seconde moitié des années 1980.

Pour leur part, Patrick Le Lidec et Nicole de Montricher précisent que le développement spectaculaire des effectifs de la FPT « ne saurait être imputé aux seules lois de décentralisation qui à première vue, semblent avoir eu un impact relativement marginal sur les chiffres. »25 . Pour cela ils s’appuient sur des données chiffrées : entre 1969 et 1983 les effectifs territoriaux ont progressé de 83,7%, tandis qu’entre 1983 et 1998 la progression est passée à 31%. Ainsi, « le taux moyen d’augmentation annuelle était de 5,91% entre 1969 et 1983, il s’est stabilisé autour de 2% depuis l’adoption des lois de décentralisation. »26 Toutefois, en inversant le point de vue, on peut se demander si, malgré un ralentissement de la croissance des effectifs de la FPT, la décentralisation n’est pas à l’origine d’un ralentissement de celle des effectifs de l’État, que le graphique suivant d’observer entre 1984 et 1988 :

Effectifs et décentralisation

Le graphique suivant permet d’observer le second effet de la décentralisation de 1982 sur l’évolution des effectifs de la fonction publique civile de l’État. Il représente l’indice de l’évolution comparée des effectifs des ministères civils et du regroupement formé par les effectifs des collectivités et ceux de la fonction publique hospitalière (FPH) entre 1969 et 1990 :

Effectifs et décentralisation2

Le choix de l’année du vote de la mise en œuvre de la décentralisation (1982) comme base commune fait clairement apparaître, en se dégageant des limites d’une représentation en chiffres absolus, un changement dans l’évolution des effectifs : ralentissement parallèle de la progression des effectifs des deux regroupements, mais surtout, la progression des effectifs des collectivités locales et de la FPH devient plus importante.

Ainsi, si la loi de décentralisation n’est certainement pas la seule cause du ralentissement de la croissance des effectifs de l’État, elle n’en eut pas moins, au tournant des années 1980, un véritable effet sur l’évolution globale des effectifs de l’État. Cette première exploration semble accréditer l’hypothèse selon laquelle le ralentissement global de la croissance des effectifs de l’État après 1975 est, pour partie, le fruit d’un déplacement de l’effort depuis l’État vers les collectivités locales et la fonction publique hospitalière.

Au terme de cette brève attention aux liens entre NPM, évolution des effectifs et décentralisation, il faut se garder d’une assimilation, sans réserves, de la décentralisation à une réforme néo-managériale. S’il est certain que ce processus répond à l’une des recommandations du NPM, de délégation et de fragmentation en conception et exécution des politiques publiques, la relance à travers l’ « Acte II » de la décentralisation par le gouvernement Raffarin en 2005 oblige à quelques nuances.

Patrick Le Lidec est ainsi catégorique : emmitouflée dans une rhétorique managériale devenue à la mode, « parée des atours de la modernité », cette relance de la décentralisation a été vue par nombre de commentateurs comme « l’application d’un nouveau paradigme [le NPM] source d’une convergence des États européens vers un nouveau modèle d’administration décentralisée. »27 . Néanmoins, l’analyse rigoureuse des rapports sur la décentralisation qu’il a menée conduit à une remise en cause de la rhétorique par les faits, car « en dépit du volontarisme affiché par le Gouvernement, tout indique d’abord que la réforme n’est pas élaborée par un grand architecte soucieux d’accroître la rationalité et l’efficacité de l’action publique. »28 .

Sans reproduire ici l’analyse de Partrick Le Lidec, je noterai juste que cette réserve porte sur un point essentiel : tandis que dans d’autres pays de l’OCDE la décentralisation s’est traduite par un accroissement du contrôle du centre politique sur les administrations locales « via une centralisation de l’information »29 , le cas français est marqué par une forte résistance des élus locaux à tout contrôle, voire même à toute évaluation de leur action par l’État. Ainsi, tandis que l’acte II est identifié par Patrick Le Lidec comme une mesure particulièrement encouragée par des élus qui ont tout à y gagner, cette relance de la décentralisation « témoigne bien de l’influence des élus locaux sur les arènes décisionnelles centrales ». Loin de signifier une mise en œuvre volontariste d’une politique néo-managériale, elle rappelle surtout que cette influence est une « caractéristique structurelle des régimes républicains français. »30

Une telle analyse met, une fois de plus, en évidence le caractère malléable et contradictoire d’un NPM dont les effets et la mise en œuvre dépendent essentiellement de facteurs politiques : tandis que la décentralisation de 1982 peut être vue (dans ses motivations comme dans certains de ses résultats), comme une réforme influencée par certains des outils de la « boite NPM » sans que cela ne soit revendiqué, sa relance en 2005 atteste d’un renversement de perspective, revandiqué, le NPM y est quasiment introuvable.

La réforme des PTT 1990-1998 : le NPM en pratique ?

Dans un autre ordre d’idées, la réforme des PTT, entre 1990 et 1998, témoigne à sa manière des contradictions propres aux applications du NPM. Mais dans ce cas, c’est plus dans le choix des préceptes ou dans le choix du degré de suivi de ceux-ci que des variations peuvent apparaître, de la délégation à un organisme autonome public à la privatisation.

Rappelons ici brièvement que le premier ministère des Postes et Télégraphes, créé en 1879 fut doté d’un budget annexe en 1923, et devint officiellement de ministères des Postes, télégraphes et téléphones en 1925. Ce dernier n’est devenu ce qui est aujourd’hui connu sous le nom de « La Poste » et « France Télécom » qu’en 1991, avec la transformation des deux directions générales du ministère, la direction générale des télécommunications (DGT) et la direction générale des postes (DGP), en exploitants publics, organismes « intermédiaires entre les Établissements publics et les Entreprises publiques »31 . De 1991 à 1993, le ministère des Postes et Télécommunications a été rattaché au budget général de l’État (code budget : 41) mais il n’employait plus que 750 personnes au 31 décembre 1992 (772 fin 1991, et 655 fin 1993). Depuis le 1er janvier 1994, ce ministère n’existe plus, il est devenu une direction du ministère de l’Industrie [la direction des postes et télécommunications – DPT] ; son budget a été supprimé et ses agents émargent à celui de l’Industrie.»32 La DPT est chargée de réguler le secteur de concert avec une Autorité administrative indépendante : l’ART (Autorité de Régulation des Télécommunications), créée en prévision de la libéralisation du secteur et de la privatisation de France Télécom en 1998.

Cet ensemble de transformations, par les principes mis en œuvre, semble remplir l’ensemble des conditions nécessaires à une sorte de « labellisation  NPM » : une externalisation des fonctions d’exécution, quasi-totale pour La Poste et totale depuis 1998 pour France télécom. Le maintien d’une petite direction, la DPT, intégrée au ministère de l’Industrie, et dont les missions se limitent quasi-exclusivement à la conception et au pilotage des politiques publiques des postes et télécommunications. La création d’une autorité régulatrice indépendante, propre au secteur des télécommunications (et donc différenciée du secteur des Postes), répondant aux modèles économiques énoncés par les théories du « principal-agent » et de limitation des risques de capture informationnelle, du fait de la privatisation de France télécom.

Il n’est pas anodin que cette réforme importante ait eu lieu dans le cadre du ministère des PTT qui fut un haut lieu de la diffusion des principes du management public dès les années 1970. Comme le rappelle André Darrigrand :

« L’apport des administrateurs des PTT, autour de leur École (ENSPTT), se caractérisait par la mise en place d’un corps professoral capable de transposer au cas d’une régie directe les principales évolutions managériales apparues dans la gestion des entreprises : ressources humaines et management, finances et contrôle de gestion, production et informatique notamment. »33

Sous cet angle, l’action mise en œuvre dans les années 1970, vue comme un relatif échec en matière d’institutionnalisation du management public, apparaît comme une excellente préparation à la réforme de 1990. Les théories néo-managériales, particulièrement bien implantées chez les élites de ce secteur, ont occasionné un ensemble de changements qui ont incontestablement rendu possible réforme des années 1990. Ainsi André Darrigrand souligne-t-il que « la croissance spectaculaire, au cours des années 1970, des crédits affectés au rattrapage du retard dans l’équipement téléphonique a fortement accentué la différenciation des deux « branches » : des télécommunications de plus en plus capitalistiques et un service postal restant, malgré sa modernisation, essentiellement une industrie de main d’œuvre. »

En conséquence, il n’est pas surprenant que « l’affectation, au cours de l’été 1984, d’une partie de l’excédent comptable du budget des Télécommunications à la couverture du déficit de la Poste, qui pouvait apparaître naturelle dans le cadre d’un budget annexe unique, a été jugée intolérable par tous, fondamentalement contraire à l’esprit de responsabilité de « branche » qui s’était développé »34 . Mais en 1984, pour « intolérable » que fût jugée cette mesure, les PTT étaient toujours un ministère inscrit au budget annexe de l’État : cette question témoigne ainsi du degré d’intégration des préceptes managériaux aux PTT dès les années 1980. La réforme de 1990 est venue entériner dans les faits des principes du NPM bien ancrés dans les modes de pensées des élites de ce secteur, à travers les résultats suivants :

« Autonomie des deux exploitants par rapport à l’État, une gestion de droit commun – comptabilité commerciale, relations avec les fournisseurs et les clients soumises au droit privé – un statut du personnel profondément simplifié et adapté aux métiers exercés – classification des personnes selon les fonctions tenues, passage de 111 grades à 11 grades répartis en 4 classes, règles de gestion assouplies. »35

La réforme transformant les PTT en deux exploitants publics a donc eu de nombreuses conséquences, tant du point de vue organisationnel que du point de vue des effectifs.

Effectifs PTT

L’enjeu concernant les effectifs est important. Du point de vue de l’évolution globale du nombre d’agents de l’État, elle signifie une réduction spectaculaire de la masse salariale globale : en 1991 près de 500 000 personnes sortent du strict champ des emplois budgétaires en étant transférés aux budgets propres des deux exploitants publics.

À ce titre rappelons qu’entre 1991 et 1998, « les personnels des deux exploitants publics sont toujours majoritairement fonctionnaires. [Et que] l’ensemble de leurs salariés, qu’ils soient fonctionnaires, sous contrat de droit public, ou de droit privé, reste inclus dans « la fonction publique d’État » »36 . Ce premier mouvement s’illustre donc par une démarche où l’application des préceptes du NPM ne s’inscrit pas dans une logique d’économies budgétaires, mais dans une adaptation des structures et de la gestion du personnel aux préceptes managériaux. La privatisation de France Télécom, second mouvement, occasionne une chute des effectifs de la fonction publique de l’État (prise dans un sens large), de près de 160 000 agents. Cette nouvelle étape s’inscrit dans un mouvement inverse puisqu’il n’est plus question d’adapter les structures à une nouvelle gestion publique mais uniquement de réduire les dépenses publiques par la réduction des effectifs – et de mettre en œuvre une libéralisation décidée à l’échelle européenne.

Cette évolution des effectifs illustre parfaitement l’intérêt d’une analyse fine des processus avant de tirer des conclusions sur ce que l’on pourrait appeler la « paternité idéologique » d’une réforme. La privatisation de 1998 pourrait laisser imaginer que les principes du NPM visent nécessairement, et avant tout, la réduction des effectifs publics par la privatisation. Pourtant, la réforme de 1990 n’a occasionné ni privatisation ni réduction des effectifs plus drastique que celle consentie pendant les années 198037 .

*

Les trois exemples brièvement survolés ici montrent encore une fois que les conditions de mises en œuvre des réformes néo-managériales peuvent varier de façon spectaculaire en fonction des contextes et des volontés politique – même au sein d’un même pays. Ils appellent ainsi à plus de prudence dans la dénonciation de toutes les réformes les plus récentes comme simple produit néo-managérial ou néo-libéral. L’influence est souvent incontestable, mais elle ne suffit pas à expliquer toutes les transformations récentes de l’administration française.

______________

Crédit photo de une : Pau Llop « IMG_8551 » en cc sur Flickr

  1. À titre d’exemple, Walter Kickert, « Public Management un the United States and Europe », in Walter J.M. Kickert, Public Management and Administrative Reform in Western Europe, Edward Elgar, 1997, p.15-38. considère la France comme un cas à part, et ne cite que « renouveau du service public » comme réforme managériale []
  2. Denis Saint-Martin, Building the New Managerialist State. Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 163 []
  3. Raphaël Fabre Guillemant, Les réformes administratives…, op. cit., p. 16 []
  4. Denis Saint Martin, Building the New Managerialist State, op. cit., p. 173 []
  5. Raphaël Fabre Guillemant, Les réformes administratives…, op. cit., p. 16 []
  6. Ibid., p. 16 []
  7. Hubert Lévy-Lambert, Henri Guillaume, La Rationalisation des Choix Budgétaires, Paris, PUF, 1971,   p.16 []
  8. Jacques Agard (dir.), Rationalisation des choix budgétaires, Paris, Dunod, 1970 []
  9. Hubert Lévy-Lambert, Henri Guillaume, La Rationalisation…, op. cit., p. 16 []
  10. Philippe Bezes, « Rationalisation salariale dans l’administration française. Un instrument discret », in Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004 , p. 71-122 []
  11. Hubert Lévy-Lambert, Henri Guillaume, La Rationalisation…, op. cit., p. 206 []
  12. Philippe Bezes, « Rationalisation salariale… », art. cit., pp. 117 à 119 []
  13. François Ecalle, « Complément B. De la rationalisation des choix budgétaires à la LOLF », pp. 239-250, dans Conseil d’analyse économique, Économie politique de la LOLF, op. cit., p. 250 []
  14. Alain Delcamp, Marie-José Tulard, « Une décentralisation à la recherche d’un second souffle », in Alain Delcamp, John Loughlin, La décentralisation dans les États de l’Union européenne, Paris, La documentation française, 2002, p. 153 []
  15. Michel Crozier, « l’œuvre inachevée », in Michel Crozier, Sylvie Trosa, La décentralisation. Réforme de l’État, Paris, Pouvoirs locaux, 1992, p.13 []
  16. Denis Saint Martin, Building the New Managerialist State, op. cit., p. 178 []
  17. Vivien Schmidt, « Entretien avec Gaston Defferre », in Michel Crozier, Sylvie Trosa, La décentralisation…, op. cit., p. 211-214 []
  18. Michel Crozier, « l’œuvre inachevée », art. cit., p. 13. []
  19. Denis Saint Martin, Building the New Managerialist State, op. cit., p. 179 []
  20. Didier Bargas, « Déconcentration : quand l’État local devient une réalité », in Michel Crozier, Sylvie Trosa, La décentralisation…, op. cit, p.99 []
  21. Denis Saint Martin, Building the New Managerialist State, op. cit., p. 179 []
  22. Jean-Bernard Auby, « Les incidences de la décentralisation sur la fonction publique de l’État », in Jean-Paul Costa, Yves Jegouzo, L’administration française face aux défis de la décentralisation, Paris, STH, 1988, p. 267-269 []
  23. Patrick Le Lidec, Nicole de Montricher, Décentraliser et gérer. Analyse rétrospective et prospective de l’emploi public dans les collectivités territoriales, Paris, La documentation française, 2004 []
  24. Jean-Bernard Auby, « Les incidences de la décentralisation… », art. cit., p. 259 []
  25. Patrick Le Lidec, Nicole de Montricher, Décentraliser et gérer… op. cit., p. 13 []
  26. Ibid []
  27. Patrick Le Lidec, « La relance de la décentralisation en France : de la rhétorique managériale aux réalités politiques de « l’acte II » », PMP, vol. 23, n°3, septembre 2005, p. 102 []
  28. Ibid., p. 103 []
  29. Patrick Le Lidec, « La relance de la décentralisation en France », art. cit., p. 107 []
  30. Ibid., p. 122 []
  31. Dominique Quarré, Les Salaires des agents de l’État en 1996, INSEE Résultats n°660-661 – Emploi-Revenus n°151-152, Juin 1999, pp 8-16 []
  32. Ibid []
  33. André Darrigrand, « Modernisation du Service Public. L’exemple des PTT en 1990 : leçons d’une réforme », PMP, vol. 20, n°4, déc. 2002, p. 136 []
  34. André Darrigrand, « Modernisation du Service Public », op. cit. p. 136-137 []
  35. Ibid., p. 136 []
  36. Dominique Quarré, Les Salaires des agents de l’État en 1996, op. cit., pp 8-16 []
  37. On pourrait objecter que la réforme de 1990 était une manière de préparer la privatisation de France Télécom, c’est la limite de cette brève exploration : seule une étude empirique approfondie des conditions de mise en œuvre de la réforme de 1990 et de la privatisation de 1998 et de leurs conséquences du point de vue de la gestion des effectifs peut permettre de conclure sur ce point []

2 réflexions au sujet de « Rationalisation, décentralisation, libéralisation ? Le NPM et la question des effectifs de l’État (5) »

  1. À propos de : « Le “raisonnement en masse salariale” est créé au milieu des années 1960 en tant qu’instrument statistique de connaissance du coût des salaires de ses agents pour l’État ; il est considéré comme un instrument utile de limitation de l’augmentation des salaires des fonctionnaires, dans le cadre d’une politique de rigueur dans les années 1970».

    Paradoxalement c’est avec les «accords Oudinot» de 1969 (dans la foulée de mai 68) qu’est née la négociation salariale dans la Fonction publique. Côté Budget, la réflexion portait (et portait «dès avant» sur la masse, c’est-à-dire le volume des dépenses de l’État (ce qui, côté État employeur, avait du sens). Côté syndical, si l’on raisonnait en niveau et en masse, c’est dans un contexte de forte inflation (le niveau suivant la courbe et les calculs de gains ou perte «en masse» renvoyant plutôt aux écarts de surface gagnante ou perdante qu’un mathématicien définirait par la primitive… somme toute).

    Il y avait sans doute dans la RCB des visées politiques mais aussi une certaine approche «moderniste» par la technocratie au sens «neutre» du terme, dans un contexte qui était encore marqué par la tradition gaullienne du plan, «cette ardente obligation», dans une époque de croissance qui relève de l’histoire.

    D’un point de vue pratique, côté syndical dans la Fonction publique, l’approche de la «masse» n’était évidemment pas celle de la masse globale (la masse Toutée, comme on disait encore à l’époque, du nom du conseiller d’État qui avait présidé un groupe de travail chargé de la définir), mais du niveau individuel et de la masse individuelle (hors régimes indemnitaires, déjà très inégalitaires selon les catégories et les ministères, mais qui n’avaient pas la même ampleur qu’aujourd’hui).

    De fait, pour avoir participé (ou plutôt assisté, au deuxième rang de la table derrière mon ami Jean-Paul Roux) à la négociation salariale 1998, les documents présentés par le gouvernement (tout à côté du ministre de la Fonction publique se tenaient le directeur général de l’Administration et de la Fonction publique… et le représentant de la direction du Budget au ministère des Finances) présentaient des notions telles que la RMPP (rémunération moyenne des personnes en place) et le SMPT (salaire moyen par tête), avec les mêmes débats qu’aujourd’hui, hier et… demain: le Gouvernement raisonnant en termes d’impact budgétaire (et même d’impacts cumulés) et les organisations syndicales regardant les effets de l’évolution pour chaque agent pris individuellement.

    Dans les années soixante-dix, l’aspect technique du débat (les appréciations politiques — au sens noble du terme — étant le propre de chaque interlocuteur en fonction de ses mandats) portait beaucoup sur le calcul avec ou sans GVT (glissement-vieillesse-technicité).

    Mais il y a sans nul doute un écart théorique et doctrinal considérable entre l’approche «techno» de l’évolution d’outils et de procédures étatiques vues par les «X/ENA» des années soixante et la «nouvelle gestion publique» dont on a eu des déclinaisons depuis les années quatre-vingt (la première, dans un rapport officiel, étant me semble-t-il le rapport Picq de 1994… dont le rapporteur général était Jean-Ludovic Silicani, alors maître des requêtes au Conseil d’État). C’est le rapport Picq, le premier je crois s’agissant d’un rapport officiel (lettre de mission du Premier ministre Édouard Balladur), évoquait notamment le dégagement vers des «agences», phénomène très à la mode dans la fraction des élites fascinée alors par le modèle reagno-thatchérien… et dont à l’évidence la Cour des comptes a estimé les coûts de fonctionnement pas si économiques que cela pour le budget de l’État.

    1. Merci pour ces précisions (et ce témoignage!). Je suis effectivement un peu rapide sur le « RMS » mais le (très bon) article de Philippe Bezes montre très bien cette évolution de la création d’un outil « techno » vers un usage plus politique de l’outil (le formuler ainsi est ici encore un raccourci un peu rapide…). Il revient d’ailleurs sur les conflits entre la direction du Budget et les syndicats à ce propos (voir le sommaire ici)

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *