Des dialogues pour une refondation ?

[Un entretien en guise d’introduction au séminaire] Le 17 février 2023, avec Mathilde Icard nous lancions notre nouveau séminaire avec une demi-journée d’études intitulée “Quel statut pour demain ? Dialogues sur l’avenir de la fonction publique”. Cette rencontre a fait l’objet d’une captation audio (mise en ligne à venir), d’un article publié par la Gazette des communes (“Remue-méninges autour du statut de la fonction publique“, par Emeline Le Naour) et d’un entretien pour Acteurs publics, dont le propos a été recueilli par Bastien Scordia. Ce texte ayant été publié dans une version raccourcie (l’auteur de ces lignes ayant une fâcheuse tendance à être un peu trop long…), et maintenant qu’il n’est plus en une du site, le voici dans son intégralité. Il me semble en effet offrir une bonne introduction à nos dialogues autour de la fonction publique.

Pourquoi avez-vous décidé de lancer un séminaire, ces dialogues autour de la fonction publique ?

Mathilde Icard – D’abord pour le dialogue en lui-même. En tant que professionnels cadres dirigeants nous n’avons que peu d’espaces de dialogue. Dans nos organisations hiérarchiques, il y a un biais dans les relations qui complique le dialogue. Et nous ne prenons pas non plus toujours le temps de susciter le dialogue ; au sens d’une conversation entre personnes qui ont toutes à apporter, qui dépassent les points de vue partisans ou catégoriels.

J’ai bénéficié plusieurs fois dans ma carrière de la force des coopérations entre professionnels et chercheurs. Dans le rapport sur l’attractivité de la fonction publique territoriale, nous avons d’ailleurs proposé la création d’un réseau de chercheurs territoriaux désireux de coopérer avec les collectivités à des fins de recherches-action. Et pourquoi avec Émilien Ruiz ? J’avais lu son ouvrage puis j’ai eu la chance de le rencontrer. Naturellement, nous avons commencé à échanger. En dialoguant avec des chercheurs de diverses disciplines, je pense que nous pouvons cheminer, dans une logique réflexive, sur notre place dans notre écosystème. La position des chercheurs, leur capacité d’écoute a un effet accélérateur, ils nous aident à comprendre et toujours avec une posture très modeste. Je le dis parce que je pense que certains collègues – et j’en faisais partie – peuvent se dire que les “sachants” sont soit déconnectés du réel, soit trop intelligents pour que nous puissions échanger sur nos problèmes et empêchements souvent très terre à terre. Pour reprendre le professeur Yves Clot, “le dialogue a une vertu mutative”. Avec notre séminaire, nous ne sommes pas sur un dialogue sur le geste professionnel comme dans ses travaux mais je fais l’hypothèse, en tout cas pour moi – et cela a déjà commencé – que ce séminaire va me faire avancer et certainement faire bouger mon environnement. Chacun à notre place devrait pouvoir mieux comprendre la fonction publique pour la transformer (ou pas, selon les points de vue !).

Ce séminaire, c’est aussi un dialogue entre versants de la fonction publique, versants qui s’abritent derrière cette unité affichée qui, dans les faits, est plus complexe ; personnellement je pense que ce séminaire me permettra d’avancer dans ma réflexion sur le point suivant : y a t-il une ou des fonctions publiques ?

Émilien Ruiz – De mon côté, j’aurais deux raisons principales à avancer. J’ai fait la connaissance de Mathilde Icard à l’occasion de la publication de mon livre par l’entremise d’Hugues Perinel, journaliste qui anime notamment le Cercle des acteurs territoriaux. Grâce à lui, j’ai rencontré bien des acteurs publics au cours des deux dernières années. Cela m’a permis de mesurer à quel point je connaissais mal la fonction publique territoriale. Travaillant, depuis plus de 15 ans, principalement sur l’État et ses agents, je réalisais à quel point ce monde était à la fois traversé des mêmes problématiques, mais dans des perspectives et selon des dosages et modalités très différentes : qu’il s’agisse de la politisation, de la composition du personnel, de l’attractivité… mais aussi des dénigrements et de la méconnaissance des pratiques dont il est l’objet. J’ai donc voulu en apprendre plus, questionner l’unité des trois versants de “La” fonction publique en France. Mais aussi faire en sorte de mieux faire connaître la diversité des mondes du secteur public aux étudiants notamment.

J’ajouterai que ce séminaire vise aussi, en quelque sorte, à formaliser et étendre à l’ensemble des versants les dialogues que j’ai eu la chance d’entamer avec, notamment, celles et ceux qui font vivre les centres de gestion de la fonction publique territoriale. De façon régulière et informelle avec Mathilde, de façon plus ponctuelle à l’occasion d’interventions au congrès de l’ANDCDG, à une table ronde du CDG31 ou, prochainement, à la conférence régionale de l’emploi territorial du CDG44 :  j’ai découvert une réelle attente d’éclairages des pratiques par la recherche. Cela m’a d’autant plus surpris que, depuis quelques années, j’ai surtout constaté et regretté (avec Olivier Borraz) une absence de prise en considération des sciences sociales de l’administration dans les réflexions sur les réformes de l’État, notamment dans l’élaboration de CAP22. L’idée d’un séminaire permettant de faire dialoguer recherche et fonction publique a progressivement germé comme une façon de contribuer, modestement mais résolument, à une forme de rapprochement entre deux mondes qui ont beaucoup à apprendre l’un de l’autre.

Ce séminaire met notamment l’accent sur l’Histoire. En quoi est-il important de se référer, d’en appeler à l’Histoire dans la gestion des ressources humaines (RH) actuelle et pour les réformes de la fonction publique en cours à venir ?

Mathilde Icard – Il est toujours fondamental de se référer à l’histoire. Pour comprendre où en est aujourd’hui la fonction publique, il faut la replacer dans une perspective, avec ses reliefs, ses expériences et la diversité des analyses. L’histoire nous aide aussi à construire l’avenir. Notre modèle de fonction publique est basé sur le principe du fonctionnaire citoyen. L’histoire nous outille pour agir en pleine responsabilité. Nous avons bien plus l’habitude de discuter avec des spécialistes du management (souvent d’ailleurs du management privé) pour trouver de nouvelles pistes d’innovations. Un bon dirigeant aujourd’hui est plus évalué sur sa capacité à impulser des innovations que sur sa connaissance de l’histoire. Je pense que nous pouvons allier les deux.

Dans ce séminaire, nous apprenons que les questions que nous nous posons aujourd’hui sur l’attractivité, la carrière à repenser, la rémunération à revoir ne sont pas nouvelles. Le chantier sur les carrières et les rémunérations, ce n’est pas le premier. Reste à voir si nous nous situons dans une véritable refondation, et les conditions pour l’atteindre. Nous tenterons de contribuer à cette réflexion au travers du séminaire. Dans ce dernier, ce qui est intéressant aussi, c’est la diversité des disciplines. Émilien Ruiz a tout de suite souhaité ouvrir à ses collègues politistes, sociologues, juristes.

Émilien Ruiz – Je suis en effet convaincu qu’il n’est pas possible de vraiment comprendre la fonction publique à travers une seule discipline. Dans mes propres pratiques, le recours aux recherches menées par les spécialistes du droit public, de la sociologie des organisations, ou de l’analyse de politiques publiques par exemple, ne relève pas seulement d’un plaisir de chercheur. Il s’agit aussi d’une nécessité : en dépit de travaux majeurs réalisés depuis les années 1990 – moment où Pierre Rosanvallon pouvait qualifier l’État en France depuis 1789 de “non-objet historique” – l’histoire contemporaine a encore beaucoup de recherches à mener sur la fonction publique… et il faut s’en réjouir.

Ceci étant dit, à quoi sert l’histoire dans un séminaire résolument ancré dans le présent ? Je reprends volontiers l’expression de Paul-André Rosental qui rappelle que l’histoire constitue une sorte de “réservoir d’expériences”. Elle permet d’observer la façon dont des personnes, confrontées à des problèmes qui peuvent parfois ressembler aux nôtres, ont tenté de les résoudre. Leurs réussites comme leurs échecs constituent, sinon des leçons ou des modèles, au moins des expériences qui méritent d’être analysées.

C’est aussi une façon de montrer que le champ des possibles n’est jamais aussi fermé que l’on veut bien le croire. Mettre en perspective historique un certain nombre de discours politiques et médiatiques a pour vertu de remettre en question des fausses continuités ou des ruptures imaginaires. Il n’est jamais inutile de rappeler, comme lors des interventions de la demi-journée d’études du 17 février 2023 (dont les enregistrements seront prochainement mis en ligne) : que la mise en cause du statut des fonctionnaires fut consubstantielle à sa gestation ; que l’édification de la figure du “fonctionnaire-citoyen” fut un choix politique et qu’il fut précédé par de plus funestes orientations ; ou encore que les politiques de “transformation” de ces dernières années trouvent leurs premières mises en oeuvre discrètes au moins dans les années 1990.

Quelles leçons tirer des récentes réformes de la fonction publique ? Le statut est-il en danger ?

Mathilde Icard – Le titre I du statut de la fonction publique (la loi Le Pors de 1983) a cette année 40 ans. Nous avons un statut qui permet aux employeurs de s’adapter aux besoins de service public. Cette situation dérogatoire est justifiée par des impératifs d’intérêt général, c’est ce qui justifie que les fonctionnaires – et les contractuels également – ne sont pas dans une situation similaire à celle des salariés du privé. Le statut est vivant, il a été adapté, ajusté de nombreuses fois depuis sa création et sa philosophie initiale a évolué au gré des réformes. La loi de transformation de la fonction publique a été une étape marquante, je pense par exemple à l’évolution des instances paritaires, à l’élargissement du recours aux contractuels, au développement de la négociation collective. Elle se situe dans la lignée de réformes précédentes accomplies ou avortées. La réforme de la haute fonction publique est aussi une étape conséquente.

Pour autant, je ne crois pas que le statut soit en danger. D’abord parce qu’il y aura toujours des mécanismes de gestion collective des fonctionnaires et que les services publics ont de l’avenir. Le problème, à mon sens, ce n’est pas le statut, c’est plutôt l’idée qu’on pourrait gérer une administration comme on gère une entreprise. La fonction publique ne peut pas être compatible avec la recherche unique de rentabilité. Le danger c’est donc plutôt l’idée que la fonction publique se fonde dans les préceptes du management privé. Aujourd’hui, nous disposons de tous les outils statutaires pour une gestion agile des ressources humaines. Il faut bien sûr travailler la question de la rémunération qui doit être plus incitative et faire évoluer les déroulés de carrière.

Outre ces points techniques et urgents – tant pour répondre à une mise à niveau nécessaire que pour envoyer un message de considération à tous les agents qui font vivre les services publics –, l’enjeu global est de développer des alternatives managériales. Je pense qu’il est possible d’adopter une voie qui tienne compte de notre identité, de notre patrimoine, des solidarités, du rôle essentiel des organisations syndicales, des collectifs, source de sens au travail et donc de qualité du travail et donc de performance du service public. Ce séminaire nous aidera également à définir ce qui fait notre identité de responsables publics.

Émilien Ruiz – Comme co-organisateur du séminaire, j’aurais tendance à préférer attendre de voir ce que nos dialogues feront faire émerger en termes d’analyses pour répondre à cette question… Mais si je devais toutefois éviter de botter en touche, je distinguerais deux lectures “provisoire” possibles.

En tant qu’historien, mon point de vue sur les conséquences concrètes des politiques récentes sur le statut est plutôt circonspect. La volonté de mise en cause de certains des principes qui se trouvent au cœur de la logique statutaire pensée en 1946 ne fait aucun doute. Pour ne prendre qu’un exemple, il est très clair que la réduction du périmètre des commissions administratives paritaires, ou encore la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail dans les comités sociaux, procède à un affaiblissement du rôle et à une réduction du nombre des représentants des personnels. C’est un coup porté à la figure du “fonctionnaire-citoyen” pleinement acteur de la marche des services publics, jusque dans la gestion des carrières individuelles. Mais les expériences antérieures témoignent toutefois d’une certaine capacité d’adaptation, de telle sorte que, si l’on pense aux grandes réformes des années 1959 (qui penchait vers une réduction des droits) ou des années 1983-1986 (qui balançait dans l’autre sens), l’équilibre général entre protections et obligations a finalement toujours été maintenu. Surtout, ce qui m’amène à une certaine prudence, c’est le fait que, quelles que soient les marges de manœuvre que la loi dite de “transformation de la fonction publique” offrira, c’est ce qui en sera fait en pratique qui permettra de juger de l’existence ou non d’une rupture.

Comme citoyen, il me faut avouer une certaine inquiétude. Que l’on pense aux politiques de la fonction publique qui furent mises en œuvre entre 1945 et 1948, ou à celles des années 1982 à 1986, l’ensemble s’inscrivait dans une haute idée du rôle des fonctionnaires devant d’abord, et en dernier ressort, servir l’intérêt général. C’est cela qui justifie les protections du statut. L’article L121-10 du code général de la fonction publique dispose ainsi que les agents publics peuvent désobéir à un ordre de leur responsable hiérarchique dans le cas où il serait “de nature à compromettre un intérêt public”. Associé à la séparation du grade et de l’emploi, une telle disposition est censée offrir une réelle garantie aux agents mais aussi, et surtout, à la population. Cela ne veut pas dire qu’il ne faudrait envisager aucune évolution et seul l’avenir nous dira si une véritable perte d’équilibre se profile. Mais la volonté affichée d’accroître le recours au contrat pose la question de l’indépendance des agents, dans la mesure où le renouvellement d’un CDD n’a rien d’automatique. Dans un même ordre d’idée, la réforme des inspections offre de réelles garanties d’indépendance pendant une durée limitée, mais quid des effets de rapports publics qui auraient déplu au pouvoir politique au moment des demandes de renouvellement des fonctions ?

Y a-t-il urgence à refonder la fonction publique ? En somme, quels sont les “futurs souhaitables” du statut de la fonction publique, dans un contexte notamment de crise d’attractivité ?

Mathilde Icard – Nous esquisserons ces futurs souhaitables tout au long du séminaire en abordant notamment les conditions d’emploi, de formation, les concours mais aussi les conditions de travail. Sur ce point, à mon sens, le futur souhaitable doit repenser le cadre applicable en matière de conditions de travail. La fonction publique est toujours en retard d’au moins une décennie en matière de santé et de conditions de travail. Pour moi, le statut a un angle mort : celui des conditions de travail. Comment accepter que les agents publics ne disposent pas au moins des mêmes droits que ceux des salariés en la matière ? Je pense, par exemple, à l’absence d’inspection du travail dans la fonction publique mais aussi aux derniers textes en matière de suivi médical qui ne lui sont pas applicables (rendez-vous de liaison, entretien à mi-carrière).

Vous mentionnez le contexte de crise d’attractivité : quel est le message renvoyé avec un standard en matière de conditions de travail inférieur à celui des salariés du privé ? Dans mon futur souhaitable, il y a aussi le dialogue social. Les mandats des représentants des organisations syndicales débutent suite aux élections professionnelles du 8 décembre 2022 avec les effets complets de la loi de la transformation de la fonction publique. Nous faisons déjà l’expérience depuis plus d’un an des CAP désormais concentrées sur les situations sensibles, nous lançons désormais les comités sociaux et la suppression des CHSCT. Dans mon futur souhaitable, il y a des institutions de dialogue social solides où il est possible de construire cet avenir et d’aborder globalement les problématiques. Les accords collectifs peuvent nous y aider mais uniquement sous un angle thématique, et non globalement. Nous allons nous qualifier avec ces accords collectifs sur la méthode de négociation et avancer sur des thématiques (certainement principalement sur les domaines relevant de la santé au travail et de la qualité de vie au travail). Je pense que ces accords vont aussi renforcer chaque versant dans leur spécificité. C’est ce que nous observons en ce qui concerne la négociation sur la Protection sociale complémentaire avec chaque versant qui avance différemment. Plus globalement, la réflexion sur la fonction publique ne peut être déconnectée de celle sur l’avenir des services publics.

Emilien Ruiz – Ici encore, l’historien aurait tendance à une certaine réserve face aux grandes annonces parfois tonitruantes de réformes, de modernisations ou de transformations. Sans même remonter aussi loin qu’à la “commission de révision des services administratifs” de 1871 ou au “comité de réorganisation administrative” de 1938 qui n’eurent pas beaucoup plus d’effets concrets, souvenons-nous de l’ouverture du quinquennat Sarkozy par exemple. Le Monde titrait alors, sur la base de la communication gouvernementale, sur “l’an I de la réforme de l’Etat”. Cinq ans plus tard la grande “révision générale des politiques publiques” n’avait finalement eut pour principal effet que de désorganiser des services affectés non seulement par des réductions d’effectifs à missions constantes mais aussi par la façon dont elles furent en partie dictée de l’extérieur, par des cabinets de consultants.

En la matière mon leitmotiv a souvent été de rappeler un texte du premier directeur de la fonction publique, Roger Grégoire, qui au terme de la refondation d’après-guerre, en appelait à cesser de mobiliser la rhétorique de la “réforme” pour lui préférer la logique d’une politique de la fonction publique, faîte de patience, de ténacité, et devant toujours chercher le compromis entre toutes les parties prenantes. Il faut souligner qu’il écrivait ceci au terme d’une séquence qui, en parallèle de réductions drastiques des dépenses publiques, venait de poser les fondations de la fonction publique telle que nous la connaissons aujourd’hui : création de l’ENA, de la direction de la fonction publique, nationalisation de l’École libre des sciences politique et création des IEP en 1945 ; statut des fonctionnaires en 1946 ; et élaboration de la grille indiciaire de 1948. L’ensemble répondait à une crise du recrutement et de la formation des élites administratives, à la nécessité de clarifier la relation d’emploi entre l’État et ses agents (en matière de droits syndicaux notamment), et à de nombreuses années d’érosion du pouvoir d’achat des fonctionnaires du fait de l’inflation.

Toutes proportions gardées, tous ces aspects semble poser question aujourd’hui. Comme Mathilde Icard vient de le souligner, la question de la santé au travail et plus globalement des conditions de travail a probablement trop longtemps constitué un angle mort. Ajoutons une incontestable érosion du salaire réel des métiers qui semblent les plus touchés par la crise d’attractivité actuelle ; sans oublier l’échec patent d’une véritable démocratisation du recrutement des élites administratives et, plus largement, le constat de la persistance d’inégalités professionnelles entre femmes et hommes ; ou encore l’explosion des externalisations mal contrôlées. En outre, la grande réforme des années 1983-1986 entendait instituer trois versants qui, chacun avec leurs spécificités, composerait une fonction publique unique. On peut toutefois s’interroger aujourd’hui sur cette unité, et c’est d’ailleurs l’un des fils conducteurs du séminaire.

Mises bout à bout, ces interrogations pourraient conduire à souhaiter une remise à plat, à une véritable refondation de l’ensemble du modèle français de fonction publique. Mais procéder “dans l’urgence” serait un non-sens car il me semble que celle-ci, pour être acceptable et acceptée, ne peut être que le fruit d’une délibération sur ce que l’on attend collectivement de la fonction publique.

L’histoire et, plus largement, les sciences sociales auraient un rôle à y jouer, principalement comme pourvoyeurs d’éclairages et de mises en perspective. Mais, en définitive, les futurs souhaitables du statut, pour être légitimes, ne me semblent pouvoir être énoncés qu’au terme d’un véritable débat démocratique.

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