Faire une histoire de l’État par ses effectifs ?

[Ce billet est un résumé des 41 pages qui composent l’introduction de ma thèse, dont quelques éléments figurent déjà dans le texte de mon exposé de soutenance. Il s’agit pour moi d’expliciter ici les principaux aspects de ma démarche, tant passée qu’à venir, tout en restant le plus synthétique possible. Les citations et références précises y sont donc volontairement peu nombreuses, n’hésitez pas à vous reporter directement  à la thèse pour toute précision, bien sûr, les commentaires sont aussi là pour ça…]

Au panthéon des idées reçues sur l’État, celle selon laquelle la France compterait trop de fonctionnaires occupe une place de choix. Dès la Révolution française, Saint-Just fustigeait ces “20 mille sots” qui corrompaient, combattaient et saignaient la République (10 octobre 1793). Plus près de nous, au milieu des années 2000, un ministre de la Fonction publique engagé dans une politique de réduction des effectifs pouvait affirmer, dans le cadre d’un entretien télévisé, qu’on “ne [savait] pas trop” combien il y avait de fonctionnaires1. Le nombre des fonctionnaires se trouve ainsi depuis plusieurs années au cœur d’un double discours contradictoire selon lequel d’un côté la France compterait trop de fonctionnaires, de l’autre l’État serait lui-même incapable de compter ses serviteurs.

Prendre à la fois l’État et le chiffre au sérieux

Ce paradoxe trouve une partie de ses fondements dans l’imprécision concernant ce qu’il convient de nommer “fonctionnaire”. Dans le langage courant, qu’il soit synonyme de gabegie, de pouvoir de l’ombre, d’oisiveté ou de service au public, le terme de recouvrira pas le même périmètre. En outre, selon que l’on décidera d’appréhender la question d’un point de vue politique, juridique ou économique, la définition sera encore différente. Ainsi, en dépit d’amélioration certaines quant au mode de comptabilisation des agents de l’État depuis une cinquantaine d’années, la question de leur nombre reste ouverte.

Cette situation est en partie la conséquence d’une forme de désintérêt historiographique. Concernant l’État d’abord qui, comme le notait Pierre Rosanvallon en 1990, resta longtemps un “non-objet historique”, chasse gardée de juristes de droit public peu ouverts aux démarches des sciences sociales2 ou de hauts fonctionnaires en exercice dont la démarche était rarement scientifique. La science politique elle-même, en dépit de nombreux travaux concernant l’analyse des politiques publiques, fut longtemps, comme le soulignait Françoise Dreyfus en 2002, “oublieuse de l’administration publique“. Les importants renouvellements opérés, tant du côté de l’histoire que de celui de la sociologie politique, depuis le milieu des années 1990 n’ont toutefois pas suffit à faire du nombre des fonctionnaires un objet digne d’une véritable attention. Cela s’explique certainement par le rejet concomitant des méthodes et des sources quantitatives qui suivit les excès des années 1980. Celui-ci se traduisit d’abord par des progrès, nés en partie de l’enthousiasme déconstructiviste hérité des travaux de Michel Foucault. Néanmoins, l’opération de déconstruction des catégories statistiques, tel qu’initié par Alain Desrosière notamment, conduisit en partie à un rejet de tout recours aux matériaux statistiques en histoire. Se limiter à une telle approche conduirait à considérer que seule l’exégèse de leurs modalités de production et leur rôle dans les processus de construction sociale des problèmes publics mériteraient l’attention des historiens.

L’objet de cette thèse est de se saisir en historien de la question du nombre des fonctionnaires en tenant compte des apports d’une approche déconstructiviste mais en la dépassant par une prise en considération des renouvellements historiographiques récents, tant du côté de l’histoire des populations3 que de celui de l’histoire de la justice et des pratiques pénales notamment4. En somme, il s’agit d’adopter une approche “reconstructionniste”, qui considère que la déconstruction du travail statistique permet d’exploiter à nouveaux frais les matériaux quantitatifs produits par les contemporains.

Partant de ces orientations, ce que je propose de nommer une histoire de l’État par ses effectifs consiste en une analyse des modalités possibles des interactions entre des chiffres composant le nombre (réel ou perçu) des fonctionnaires, des politiques visant à agir sur le volume de la fonction publique, et des concepts, discours et représentations (politiques, institutionnels ou savants) concernant l’État en général et les fonctionnaires en particulier. Il s’agit ainsi de mieux comprendre le rapport de l’État au chiffre en posant la question de la finalité et de l’usage des savoirs que l’État produit ou fait produire sur lui-même. À travers l’analyse simultanée du processus de fabrication du nombre des fonctionnaires, de son usage par les contemporains et de l’élaboration d’une politique de la fonction publique, l’objet de cette recherche est ainsi d’interroger la pertinence d’une application de la notion de “gouvernement par les nombre” à la question des effectifs de l’État.

Un objet, trois approches inséparables

Une telle démarche implique la mobilisation de trois approches simultanées de la question, chacune conduisant à l’exploitation d’un type de corpus particulier.

En premier lieu, une histoire de l’État par ses effectifs supposait de faire une histoire intellectuelle de la statistique des fonctionnaires. Bien plus qu’un préalable, l’analyse critique des informations statistiques concernant les agents de l’État constitue une étape indispensable à toute exploitation d’un matériau quantitatif. Pour cela, je me suis inspiré des orientations formulées par Jean-Claude Perrot concernant l’histoire intellectuelle de l’économie politique en proposant une “histoire concrète de l’abstraction” que constitue le nombre des fonctionnaires. En ce sens, il s’agit de considérer les statistiques prises en considération comme des “bilans d’arrivée, dressés à partir des réalités perçues”, en partant à la recherche de “toutes les traces matérielles du travail” concret de fabrication d’une statistique des fonctionnaires. J’ai alors choisi de considérer le premier recensement des agents des services publics publié en 1949 comme terminus ad quem. La perspective ne se veut pas uniquement généalogique : l’objectif est de déconstruire l’évidence d’une nécessaire comptabilisation des agents de l’État par recensement administratif et d’interroger les modalités de production de chiffres sur le nombre des fonctionnaires avant les années 1940. Il s’agissait donc de repérer les statistiques élaborées au fil des années précédentes en remontant le plus loin possible à partir de l’exploration de trois types de documents : les archives du fonds “statistiques et études économiques” conservées au CAEF ; les publications périodiques émanant d’organismes officiels de statistique administrative ainsi que de sociétés savantes ; les publications de statisticiens, traités ou recueils de statistiques, antérieures aux deux précédentes. Un tel corpus a d’abord été exploité dans une double perspective. Outre le repérage de la publication (ou de l’absence de publication) de chiffres sur les agents de l’État, cette documentation m’a permis d’étudier les modalités de production et de communication des résultats des enquêtes identifiées. De plus, ce corpus offrait une première appréhension des usages contemporains des chiffres circulant sur le nombre des fonctionnaires.

Pour être indispensable, cette histoire intellectuelle de la statistique des fonctionnaires n’était pas suffisante. La compréhension des modalités de fabrication et d’usages du nombre des fonctionnaires ne pouvait intervenir qu’au terme d’une contextualisation (au sens le moins galvaudé de ce terme) en pensant ensemble l’élaboration des statistiques et celle d’une politique de la fonction publique5 – cette dernière devant être appréhendée dans le plus grand nombre de ses dimensions possibles (non seulement celles visant à agir sur le nombre des fonctionnaires, mais aussi, ce qui concerne le statut des agents, leurs traitements, voire leur pensions de retraite). Cette approche permet ainsi à la fois de prendre la mesure des conditions politiques dans lesquelles les travaux statistiques ont été élaborés, mais aussi – et surtout – de prendre la mesure de ce qu’ils nous apprennent sur le fonctionnement et la structure des administrations. Le terminus ad quem s’imposait ici encore à la fin des années 1940, au terme d’un processus ayant conduit à la création de la première direction ministérielle ayant pour attributions explicites et exclusives, la coordination et l’étude (y compris statistique) des questions relevant de la politique de la fonction publique, aujourd’hui connue sous l’acronyme DGAFP. Ici encore, trois types de fonds ont été exploités : les archives de la direction du Budget et de sa sous-direction PCM (personnel civil et militaires) au CAEF ; les archives du secrétariat à la présidence du Conseil et de la direction de la Fonction publiques, au CARAN et au CAC ; la documentation parlementaire, à travers les journaux officiels et les recueils de textes juridiques. Ce corpus m’a non seulement permis d’identifier les politiques mises en œuvres concernant les fonctionnaires et d’en étudier les modalités, mais aussi de prendre en compte celles qui ne dépassèrent jamais le stade du projet ou de la proposition. En outre, cette documentation constituait un second terrain d’analyse des circulations et usages des chiffres concernant les fonctionnaires.

Centrées sur les pratiques, les deux approches qui précèdent ont été complétées par une prise en considération des enjeux posés par ce que l’on pourrait appeler une histoire intellectuelle de l’État inspirée de ce que Pierre Rosanvallon a nommé une histoire conceptuelle du politique6. Il s’agit ici à la fois de saisir les transformations des pensées juridique, politique et économique de l’État à l’aune de l’évolution perçue de ses effectifs ; et de reconstruire le cadre conceptuel de l’élaboration des statistiques et des politiques relatives aux fonctionnaires. Le principal point d’entrée dans une telle démarche consistait en une attention toute particulière à la variété et à l’évolution des significations de la notion de “fonctionnaire” et d’identifier la place qu’y occupaient les agents de l’État. L’ensemble des sources précitées ont été mobilisées à cet effet, tandis que des approfondissements se sont imposés dans quatre directions différentes : par la prise en considération de la doctrine juridique (thèses, traités et revues de droit public principalement) ; et celle des travaux d’économie politique via le même type de documents. La pensée politique de l’État a été appréhendée au travers d’ouvrages identifiés principalement au terme du dépouillement de revues généralistes et spécialisées. Les travaux relevant des “sciences administratives” qui ne naquirent sous ce nom qu’au début du XXe siècle, mais disposaient déjà de spécialistes reconnus au XIXe siècle (tels Vivien ou Maurice Block)7 , ont aussi fait l’objet d’une attention particulière, au travers d’ouvrages et de revues spécialisées. Permettant d’identifier les moments et les termes des débats relatifs à une politique de la fonction publique ou à un comptage des fonctionnaires, un tel corpus, complété par une exploitation sélective de la presse généraliste, offrait aussi la possibilité de prendre connaissance des usages et de la circulation de chiffres sur le nombre des fonctionnaires en dehors des cercles administratifs, gouvernementaux et parlementaires.

Faut-il vraiment compter pour gouverner ?

Une histoire de l’État par ses effectifs fondée sur ces trois démarches constitue un terrain particulièrement propice à l’interrogation de la pertinence de la notion de “gouvernement par les nombres” appliquée à la question des effectifs de l’État. Du “savoir spécialisé” comme fondement de la “supériorité de l’administration bureaucratique” chez Max Weber, et de la statistique intimement liée à “l’art de gouverner, caractéristique de la raison d’État” pour Michel Foucault, jusqu’aux travaux récents concernant les sciences de gouvernement et instruments d’action publique, il est relativement classique d’affirmer que le développement de l’État et la construction d’une statistique administrative constituent les deux faces d’un même processus. L’État doit compter pour gouverner. Par ailleurs, du rôle de la “surveillance bureaucratique de la bureaucratie” dans le développement des États européens à l’époque moderne (Bourdieu, Christin, Will, 2000) à l’émergence d’un “souci de soi de l’État” dans les années 1960 (Ph. Bezes, 2009), les sociologues ont bien mis en évidence d’existence d’une certitude des contemporains selon laquelle l’État doit se gouverner pour gouverner. Une question reste toutefois dans l’ombre : l’État doit-il se quantifier lui-même pour se gouverner ? En ce qui me concerne, cela implique de poser la question de la nécessité pour les gouvernants de connaître le nombre des fonctionnaires pour élaborer et mettre en œuvre une politique de la fonction publique.

Le développement et l’amélioration constante de la mesure du nombre des agents de l’État, depuis les années 1950 et la réalisation des premier recensements des agents des services publics, jusque très récemment, avec la mise en place de SIASP (système d’information sur les agents des services publics) semble, en première lecture, attester l’existence d’un tel lien. Celle-ci n’est toutefois pas sans poser une question majeure concernant la période précédente : dans quelle mesure une politique de la fonction publique fut-elle élaborée et mise en œuvre avant les années 1950 alors que le tout premier recensement des agents ne fut effectué qu’entre 1947 et 1949 ? Un tel questionnement pose d’emblée l’importance d’une prise en compte d’éléments essentiels du processus de quantification parfois négligés par les chercheurs : les moyens des organismes statistiques officiels (tant en termes budgétaires qu’en termes de légitimité) et le niveau de coopération interinstitutionnelle (interministérielle, législatifs-exécutif, organismes statistiques-ministères). Comme Paul-André Rosental le souligne “la quantification a un cout, au sens large du terme”, de telle sorte que si la notion de “contrôle doit garder sa pertinence comme horizon toujours possible de l’entreprise bureaucratique, il convient, dans beaucoup de situations historiques, de lui substituer la notion de dosage” qui “correspond mieux aux contraintes des politiques publiques”. En outre, la prise en compte des intérêts contradictoires à l’œuvre au sein même de l’État, et de l’enjeu que constitue de ce fait a capture de l’information dans les relations entre acteurs invite à considérer que la question n’est pas tant de savoir si l’État sait combien il emploie de fonctionnaires, mais plutôt qui dans l’État dispose de cette information et comment elle lui est parvenue.

S’inspirer d’une démarche proche à la sociologie de l’action publique est ici très utile. À travers un raisonnement en termes d’instrumentation de l’action publique8, il s’agit d’interroger un recensement, ou tout autre mode de comptabilisation des agents de l’État, pour lui-même : pourquoi, comment et par qui est-il créé ? ses résultats sont-ils utilisés ? si oui, comment et par qui ? etc. En s’inspirant des orientations récentes telles qu’elles ont été formulées par Renaud Payre et Gilles Pollet notamment, cette démarche revient à raisonner en termes de “savoirs de gouvernement” en portant une attention spécifique au “processus de production, d’apprentissage de transformation des savoirs à l’œuvre au sein des administrations”9.

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Ma thèse est composée de 6 chapitres distribués en deux parties, le tout selon une organisation chronologique. La première partie est intitulée « L’État saisi par ses effectifs » et porte sur les années 1840-1930. Elle est consacrée à l’invention de la statistique des fonctionnaires dans le temps long d’une double interrogation politique et statistique de la question du nombre des agents de l’État. La seconde, intitulée « vers l’État réflexif » analyse les modalités selon lesquelles l’État s’est approprié des instruments forgés à ses marges, parfois même contre lui, dans le temps relativement court de la décennie 1940. Pour en savoir plus, je vous invite à la lire… ou à continuer de parcourir ce carnet de recherche 🙂

  1. Voir Renaud Dutreil sur Public Sénat, 20 janvier 2005 []
  2. À l’exception notable de Pierre Legendre dans les années 1960, et de Grégoire Bigot plus récemment []
  3. Avec, en particulier, les travaux de Paul-André Rosental et Jean-Claude Devinck sur la mortalité ouvrière liée à la silicose, et d’Éric Brian et Marie Jaisson sur le sex-ratio à la naissance []
  4. Voir les travaux de Frédéric Vesentini []
  5. À travers une approche largement inspirée de l’histoire politique de l’administration telle que définie par Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert []
  6. Voir aussi l’article programmatique publié sous ce même titre dans la Revue de synthèse en 1986 []
  7. À ce propos, voir la contribution de Renaud Payre dans le collectif récent Gouverner par la science []
  8. Sur ce point, voir les travaux de Pierre Lascoumes et de Patrick Le Galès – ici ou par exemple []
  9. Dans sociohistoire de l’action publique, p. 67-68 []

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