Qu’est-ce qu’une statistique officielle ?

La réponse à cette question pourrait paraître simple : une statistique officielle, c’est une statistique produite par un organisme officiel. Dès lors, la publication d’un tableau de chiffres dans un volume produit par un organisme d’État serait l’expression d’une mesure étatique d’un phénomène, l’expression d’un “savoir d’État” en somme.

La question est importante car la notion de “gouvernement par les nombres” repose généralement sur le constat d’une émergence progressive d’un mode de gouvernement fondé sur la maîtrise étatique de l’outil statistique. Les chiffres officiels seraient principalement des instruments d’aide à la décision ou des outils de preuve dans le cadre d’une argumentation politique, fabriquant les phénomènes qu’ils sont censés mesurés (bien entendu, cette position n’est pas unanime, voir des approches critiques ici et là). Poser la question du mode de production des “statistiques officielles” en interrogeant la frontière entre “savoirs d’État” et “savoir sur l’État” permet d’aller plus loin et de nuancer ce point de vue.

L’objet de ce billet est de montrer, à partir de l’exemple des fonctionnaires, qu’en réalité les choses sont un peu plus compliquées. Comme je l’ai indiqué dans un billet précédent, mes travaux sur les processus de quantification s’inscrivent une démarche d’ “histoire concrète de l’abstraction” : il s’agit d’appliquer aux statistiques les recommandations de Jean-Claude Perrot concernant les textes d’économie politique. De les considérer comme des “bilans d’arrivée, dressés à partir des réalités perçues” et d’en étudier des conditions matérielles de production.

Je prendrai pour cela l’exemple de deux moments qui permettent d’aborder des configurations différentes. Le premier, au milieu des années 1890, correspond à la première tentative d’une construction d’une statistique systématique des agents de l’État qui a abouti à la publication d’une brochure intitulée “Essai de recensement des employés et fonctionnaires de l’État” en 1899. Le second correspond à l’élaboration et à la publication du premier “recensement général des agents des services publics” par l’INSEE en 1949¹.

Victor Turquan et son « essai de recensement des employés et fonctionnaires de l’État »

Le tableau qui suit est extrait de l’Annuaire statistique de la France pour l’année 1896. Cet annuaire, publié par la Statistique générale de la France, organisme central de la statistique administrative, visait à “présenter (…) le résumé des statistiques élaborées par les différents départements ministériels”². Ce tableau était présenté comme le produit d’un “recensement” ; il était publié dans une publication administrative ; et sa source était mentionnée comme la SGF elle-même, sur la base du budget de 1896. Rien que de « l’officiel » donc…

Or, l’enquête historique menée dans le cadre de ma thèse (voir p. 125-155)³ m’a permis de constater que ces chiffres n’avaient rien d’une statistique ministérielle. Elle était en réalité le fruit d’une initiative individuelle, militante, du directeur de la SGF.

Fonctionnaire du ministère du Commerce, Victor Turquan occupait les fonctions de directeur du bureau de la SGF depuis 1887. Dix ans plus tard – l’année de la publication de ce tableau – il quittait ce poste pour celui de receveur-percepteur à Lyon. Entre temps, il s’était lancé dans un “essai de recensement des employés et fonctionnaires de l’État” dont il présenta les résultats entre 1896 et 1899.

Selon Guy Thuillier, Victor Turquan se trouvait alors dans une période de relations difficiles avec ses subordonnées. De fait, l’une des innovations importante de la SGF au cours de cette période consista en la réalisation du premier recensement des professions, mené à partir de bulletins remplis en parallèle du recensement de la population et dont le dépouillement fut centralisé grâce à l’utilisation des machines à calculer Hollerith. Étape décisive pour l’histoire des statistiques sociales, ce recensement professionnel fut mené en 1896 et publié entre 1899 et 1901. Or, ce ne fut pas Turquan qui en fut chargé, mais Lucien March, entré comme statisticien à l’office du travail (voir aussi ici et là) seulement quatre ans plus tôt et nommé chef du service de recensement professionnel pour l’occasion. C’est donc en parallèle de cette opération que Victor Turquan se lança dans son essai de recensement à partir de la compulsion de données budgétaires très disparates et d’évaluation parfois approximatives, méthode unanimement déconsidérée par la profession. Cela lui fut d’ailleurs reproché à la Société de statistique de Paris, notamment par le directeur de l’office du Travail, Camille Moron, qui n’était autre que son supérieur hiérarchique direct…

Le recensement professionnel de 1896 fut en réalité de premier producteur de chiffres officiels sur le nombre des agents de l’État. Pour des raisons de définitions (sur lesquelles je reviendrai dans un billet ultérieur), ses résultats restaient difficilement exploitables mais sa méthode de collecte et ses conditions de production étaient jugés nettement plus fiable que celles de V. Turquan. Or, en insérant ce tableau dans l’annuaire dont il avait la responsabilité éditoriale, ce dernier en fit une statistique officielle qui éclipsa les résultats du recensement professionnel. Dès le 22 septembre 1897, Le Temps publia ainsi un article afin passer “en revue”, l’”armée” des fonctionnaires et employés de l’État, en se basant sur « un recensement officiel », celui de Turquan.

Sa forte publicisation tenait aussi – et peut-être surtout – à un objectif plus politique. Leplaysien, membre de la Société d’économie sociale, Victor Turquan y avait présenté ses premiers résultats en 1896, il publia ses résultats définitifs sous la forme d’articles de son organe principal, la revue La Réforme sociale, puis comme brochure de la SES en 1899. Les chiffres qu’il présentait d’un congrès à l’autre pouvaient varier, mais pas le propos qui les accompagnait : il proposait une réponse à “l’inquiétante augmentation du nombre des fonctionnaires et employés de l’État” ; faire de “grosses économies” nécessitait de prendre la mesure du fonctionnarisme, de “diminuer le nombre des fonctionnaires et de mieux les payer”. Cela lui valut d’être repris dans presque tous les cercles libéraux de la fin du XIX^e siècle, du Journal des économistes au Journal des débats en passant par Le siècle et de nouveau dans plusieurs articles du Temps.

Cette statistique fut donc produite aux marges de l’État, dans un double objectif d’affirmation professionnelle (Turquan contre March) et d’argumentation anti-fonctionnarisme. Rapidement érigée en « statistique officielle » dans le débat public contemporain, elle ne fut toutefois, à ma connaissance, jamais mobilisée par l’administration, le Parlement ou le Gouvernement, pour l’élaboration de la moindre mesure politique concernant le nombre des fonctionnaires.

L’INSEE et le premier recensement des agents des services publics

Cinquante ans plus tard, l’INSEE publia le premier Recensement général des agents des services publics (p. 649-659). Il fut élaboré par l’INSEE, sur demande de la direction de la Fonction publique, à partir d’informations recueillies par les ordonnateurs locaux et transmis aux trésoriers payeurs généraux. Pour le dire vite, à partir des fichiers de paye des agents de l’État.

Le tableau précédent permet de constater qu’il n’était pas exempt de certaines ambiguïtés… Ce premier véritable recensement mentionnait des “précédents”, ici pour 1914, 1922 et 1936 (et pour d’autres années dans d’autres tableaux) sans jamais citer la source de ces statistiques.

L’INSEE reprenait ici une dénomination qu’il avait déjà employée pour un premier dénombrement partiel effectué en 1946 (p. 522-542), ici encore, à la demande la direction de la Fonction publique. Cette ambiguïté n’était pas sans conséquence puisqu’elle accordait le statut de “recensement officiel” à des données antérieures : un article de La tribune économique en 1946 par exemple, citait l’évolution des effectifs entre 1936, 1941 et 1946.

La légende précisait :

“Le graphique ci-dessus a été établi en fonction des chiffres récemment publiés par le secrétariat de la présidence du gouvernement. Leur valeur relative est exacte, en ce sens que les recensements des trois années citées ont porté [sur] les mêmes catégories de fonctionnaires. Quant à leur valeur absolue, [elle] dépend du sens que l’on donne au mot ‘fonctionnaire’”

En réalité, les données concernant 1936 et 1941 avait été établies de façon très différentes (il s’agissait du fruit d’une enquête ministérielle menée par le ministère des Finances en 1941 à la demande du ministre Yves Bouthillier et publiée sous forme de brochure confidentielle du Service national des statistiques en 1944 (p. 489-505). En outre les chiffres pour 1914 et 1922 du tableau précédent correspondaient aux d’informations tirées d’un rapport parlementaire élaboré en 1921 et donc à des prévisions pour 1922 qui, par cette publication, devenait un nombre effectif… (p. 319-332).

Pourquoi nommer ces enquêtes précédentes des “recensements” ? Et surtout, pourquoi ne donner aucune indication concernant leurs sources (sources qui, dans la brochure du SNS de 1944 avait été clairement énoncées).

Il y a probablement une part de facilité de langage à faire de “recensement” un synonyme de toute “comptabilisation statistique”… mais les statisticiens contemporains (et l’INSEE lui-même) étaient généralement plus attentifs à bien distinguer un dénombrement budgétaire par exemple, d’un recensement des effectifs réels. En fait il y a certainement ici une volonté de légitimer une comparaison diachronique. Comme dans le cas précédent, on se trouve ici face à la question des frontières entre “savoir d’État” et “savoir sur l’État”. Non plus dans une approche “dans” ou “hors” de l’État mais dans une interrogation qui se résume à « qui produit une statistique officielle au sein de l’État » ?

En effet, en parallèle de l’élaboration du dénombrement de 1946, puis du recensement de 1947, le ministère des Finances produisit un “inventaire de la situation financière” qui, entre autres, traitait aussi de la question du nombre des fonctionnaires sous l’angle des effectifs budgétaires (p. 543-552).

Cette situation correspondait en partie à une situation de concurrence entre la direction de la Fonction publique créée en 1945 et le ministère des Finances.

Jalouse de ses prérogatives, la direction du Budget ne voyait pas d’un bon œil la création d’une direction pouvant être amenée à lui soustraire une partie de ses prérogatives concernant la politique de la fonction publique. Sur le terrain statistique, l’initiative de l’INSEE et de la direction de la Fonction publique, enlevait à la direction du budget un monopole de fait concernant la production des “chiffres officiels” sur les fonctionnaires depuis l’entre-deux-guerres.

Le fait est qu’en dépit de la fiabilité de ses résultats et de son caractère plus détaillé – et même de l’écho que ses résultats eurent dans la presse notamment – ce n’est pas le recensement de l’INSEE qui fut utilisé par le gouvernement comme instrument d’information du Parlement concernant les résultats de sa politique de réduction des effectifs dans les années 1949-1950 mais une mise à jour de l’inventaire de la situation financière…

On se trouve ainsi ici face à la cohabitation, dans l’État, de deux “chiffres officiels” censés mesurer le “nombre des fonctionnaires” mais sur des bases différentes. En outre, aucune de ces statistiques ne furent mobilisées pour l’élaboration les plan de réduction des effectifs appliqués entre 1946 et 1949.

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Ainsi, dans des configurations différentes, le travail de déconstruction des statistiques officielles produites sur les fonctionnaires que je viens d’esquisser⁴, permet de mettre à jour une finalité des statistiques parfois négligée : celle d’instrument de légitimation de l’expertise de ses producteurs. En outre, la frontière entre chiffres officiels et initiatives extra-étatiques peut parfois s’avérer plus floue qu’il n’y parait (Turquan) tandis que l’existence d’une statistique étatique peut aussi révéler des lignes de fracture intra-étatique derrière le simple énoncé d’un nombre officiel de fonctionnaires. Dans les deux cas examinés ici, on se trouve assez loin d’un gouvernement par les nombres de la fonction publique.

1. Ce billet est rédigé à partir d’une partie de mon intervention au séminaire sur l’histoire de l’État au CHSP le 17 février 2014 [↩]
2. Lettre du directeur de l’office du Travail au ministre du Commerce, 10 novembre 1896 dans SGF, Annuaire statistique de la France, Paris, Imprimerie nationale, 1896, p. XII [↩]
3. Dans la suite du billet, toutes les références de pages entre parenthèses renvoient aux développements concernés dans ma thèse [↩]
4. Très grossièrement ! Pour une analyse plus fine je me permets de vous renvoyer à nouveau à ma thèse… [↩]

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