“Les fonctionnaires”, ça n’existe pas…

Le 8 avril 2014, la députée des Yvelines était l’invitée du « 7/9 » sur France Inter. À quelques heures de la déclaration de politique générale du nouveau Premier ministre, l’ancienne ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche affirmait (voir la vidéo, vers 12 min. 50 sec. – transcription du passage en question plus bas) :

L’invité de 8h20 : Valérie Pécresse par franceinter

« …moi je crois que ce qu’il faut baisser, c’est le fonctionnement. Alors, je m’explique, nous avons un tabou, en France, qui est le nombre des fonctionnaires. C’est, sans doute là-dessus que Nicolas Sarkozy a en partie chuté, puisque nous avons réduit de 150.000 le nombre des fonctionnaires d’État. Dans le même temps, pendant que nous réduisions de 150.000 le nombre des fonctionnaires d’État, les collectivités locales, elles, augmentaient de 150.000 le nombre des fonctionnaires des collectivités territoriales.

[Intervention de Philipe Lefébure : et les agences satellites du gouvernement aussi hein…] Heu… [heu oui, si si si] [brouhaha ] non non non non je ne peux pas vous laisser dire ça, sur les fonctionnaires d’État non. Après qu’il y ait eu des des… [Mix PL et Bruno Duvic : des agences style météo France, ben, voilà, opérateur d’État et autres…] Non non non non [Enfin bah si ceux qui…].

Enfin ceux qui sont dans la Fonction publique, dans la sphère « Fonction publique », n’ont pas augmenté, ça c’est clair. Mais… Puisqu’on avait mis les opérateurs de l’État dans la masse salariale globale. Mais en revanche, ce qui est vrai c’est qu’on a ré-augmenté les fonctionnaires territoriaux en créant les intercommunalités notamment, ou dans les régions, donc on a continué d’augmenter.

Donc on a ce tabou. Et si Emmanuel Valls ne brise pas ce tabou du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partants en retraite et des réformes structurelles qui baissent le nombre des fonctionnaires, il n’arrivera pas à faire sa réforme de la baisse des dépenses publiques, puisqu’il va conduire à paupériser le service public, à paupériser les fonctionnaires… donc on aura des fonctionnaires nombreux, et malheureux. Moi je crois que ce n’est pas la bonne solution… »

Il y aurait certainement un billet (voire un peu plus…) à écrire sur cette automatisation de la relation entre « baisse des effectifs » et « baisse de la dépense publique » qui ne me semble pas aller autant de soi que le propos de la députée le laisse entendre – de même que sur la fin de la citation, qui revient sur cet argument très original des fonctionnaires qui, moins nombreux, seront mieux payés.

Néanmoins, l’objet de ce billet est autre… Il s’agit ici de revenir sur la confusion autour de la question de ce nombre de « fonctionnaires » qui aurait augmenté ou non selon que l’on considère la « fonction publique de l’État », « les agents des opérateurs de l’État », « la fonction publique territoriale » ou la « sphère de la fonction publique » – chacune de ces dénominations n’étant pas utilisée ici sans contradictions…

En écoutant cette interview, j’ai décidé de vous proposer une petite suite à mon billet précédent « Qu’est-ce qu’une statistique officielle ? » en posant une deuxième question : « Qu’est-ce qu’un fonctionnaire ? ». Ici encore, la réponse pourrait sembler simple… et ici encore, c’est un peu plus compliqué¹. Finalement, “les fonctionnaires”, ça n’existe pas…

En outre, la question est importante car, selon la définition que l’on adoptera, ce que le nombre de cette abstraction désignée par l’expression « les fonctionnaires », nous dira de la nature et du périmètre de l’État sera différent.

Comme l’écrivait André Tiano en 1957 dans un ouvrage sur les traitements des fonctionnaires : « il n’y a pas de définition de la fonction publique indépendante de l’usage que l’on veut en faire »². Ajoutons que certains usages ne nécessitent parfois même pas de définition…

Employés et fonctionnaires dans le dernier quart du XIX^e siècle

Tandis que dans la seconde moitié du XIX^e siècle apparaissait la notion de « fonctionnarisme », qui désignait tout à la fois le trop grand nombre de fonctionnaires et la trop grand propension des français à espérer le devenir… la signification de « fonctionnaires » restait très floue.

En 1877, dans la deuxième édition du Dictionnaire de l’administration française de Maurice Block, l’auteur de la notice consacré au « fonctionnaire » notait que le terme n’avait, « ni dans le langage usuel, ni dans la langue de la loi, une signification nettement définie »³. Le mot faisait d’ailleurs l’objet d’une attention plus que minimale dans le Littré : le fonctionnaire était simplement défini comme « celui, celle qui remplit une fonction. Un fonctionnaire public. Les hauts fonctionnaires ». L’entrée « Fonction », n’était pas d’un grand secours :

« L’emploi, la charge même. Fonction publique. Entrer en fonction. Je l’ai vu en fonction. || Il se dit en ce sens souvent au pluriel. Il a repris ses fonctions. Être dans l’exercice de ses fonctions »⁴.

Si, avec près de deux pages, le Larousse était plus disert en 1872 – attribuant notamment à Proudhon, dès les premières lignes, la phrase selon laquelle « on évaluait en France, vers 1840, le nombre des fonctionnaires à six cent mille » (soit deux cent mille de plus que sa propre évaluation pour 1872…) – l’auteur du Grand dictionnaire universel n’en éprouvait pas moins quelques difficultés à circonscrire le périmètre :

« On appelle, en général, fonctionnaire public celui qui exerce une fonction publique, c’est-à-dire qui concourt d’une manière quelconque et dans une sphère plus ou moins élevée à la chose publique. Mais toutes les personnes que leurs fonctions rattachent d’une manière plus ou moins directe au gouvernement n’ont pas droit à cette qualification, en tant qu’elle constitue une qualification légale. »

 

Pour être « légale », cette qualification n’en était pas pour autant précise. Toute « énumération complète des fonctionnaires publics » étant considérée comme ne revêtant « aucune espèce d’intérêt », seuls quelques exemples étaient donnés – des « ministres » aux « officiers de terre et mer » en passant par les préfets et les maires…

Revenons au premier moment que je vous proposais d’étudier dans le billet précédent, la fin des années 1890. Lorsque Victor Turquan élabora et publia son « essai de recensement », le principal débat juridique était de savoir ce qui distinguait les « fonctionnaires » des « employés » de l’État. Si cette question n’avait pas d’influence directe sur le périmètre de l’État, elle devint centrale au cours de la première décennie du XXe siècle, lorsque le débat se focalisa sur le syndicalisme⁵. Victor Turquan ne s’encombra pas de telles questions terminologiques et se contenta de recenser « fonctionnaires et employés » en comptant, selon lui, « toutes les personnes qui touchent des traitements et émoluments de l’État ». Il distinguait ainsi les agents de l’État (environ 410.000) de ceux des communes et des départements (environ 127.000).

La statistique des professions établie au même moment par la Statistique générale de la France⁶, en dépit d’un mode d’élaboration considéré comme beaucoup plus fiable, donna des résultats peu exploitables du fait des catégories utilisées concernant les fonctionnaires. Ceux-ci furent en effet agrégés dans une catégorie « Services de l’État, des départements ou des communes » qui ne permettait pas de distinguer les agents de l’État de ceux des autres collectivités publiques (environ 632.000).

En revanche, tous les militaires (498.000) étaient comptabilisés alors que Victor Turquan ne prenait que les officier et sous officiers en considération.

Ainsi, selon les catégories de personnel prises en considération, saisi par « nombre des fonctionnaires », le volume de l’État pouvait quasiment varier du simple au double…

L’exemple de l’armée des départements et des communes est ici le plus frappant, mais, si l’on étend un peu la chronologie, on pourrait citer d’autres catégories de personnel. Dans sa statistique de la France publiée en 1860 et en 1875 par exemple, Maurice Block incluait parmi les fonctionnaires ce qu’il appelait les « fonctions gratuites » (maires, adjoints, conseillers municipaux, etc.) mais pas les ouvriers (des manufactures de l’État ou de l’Imprimerie nationale par exemple). En cette période antérieure à la séparation des églises et de l’État, d’autres s’interrogeaient quant à la prise en considération des « ministre des cultes ». Pierre Larousse notait ainsi que si certains auteurs qualifiaient les « ministres des différents cultes reconnus » de « fonctionnaires », il se refusait à les suivre compte tenu « du principe de séparation des pouvoirs spirituel et temporel qui, depuis 1789, est un des fondements de notre droit public »⁷.

Dans son essai de recensement, Victor Turquan reprit les statistiques partielles de Maurice Block dans une rétrospective. Pour autant, entre autres choix différents, il ne prenait pas en considération les « fonctions gratuites » et il comptabilisait les ouvriers des manufactures…

Sous l’appellation générique de « nombre des fonctionnaires », l’État dont il s’agissait de mesurer le volume pouvait ainsi varier d’un statisticien à un autre, non seulement du fait d’un mode de collecte différent, mais aussi du fait des définitions choisies des « fonctionnaires ».

Agents des services publics après la Seconde Guerre mondiale

On pourrait penser qu’au cours de la deuxième période que j’ai choisi de prendre en exemple, la seconde moitié des années 1940, la question était plus simple puisqu’à travers la loi du 19 octobre 1946, un statut général des fonctionnaires avait été instauré.

Francis Louis Closon affirmait d’ailleurs, en avertissement au premier recensement des agents des services publics, que « les discussions relatives au nombre des fonctionnaires [étaient] l’exemple caractéristique de ces disputes vaines dont l’objet disparaît dès que l’étude objective, dépourvue de caractère émotionnel, permet de dégager la réalité ».

En réalité, ici encore, les choses furent un peu plus compliquées. On a vu, dans le billet précédent, que l’usage d’enquêtes précédentes par les auteurs n’était pas dépourvu de certaines ambigüités concernant le caractère des « chiffres officiels » présentés. Il faut y ajouter une difficulté qui se posait directement aux concepteurs du recensement des effectifs en 1947 : le droit n’était pas vraiment plus précis quant au périmètre couvert par la notion de « fonctionnaires ».

Dans son article premier, la loi du 19 octobre 1946 disposait que le statut ne s’appliquait qu’aux personne « nommées dans un emploi permanent » et « titularisées » dans une « administration centrale de l’État, des services extérieurs en dépendant ou des établissements publics ». En étaient explicitement exclus : les magistrats, les militaires et les personnels des administrations, services et établissements industriels et commerciaux de l’État⁸.

Pour la doctrine, le statut n’offrait pas définition précise du fonctionnaire. En 1949, par exemple, Marcel Waline considérait qu’en « droit administratif, il n’y a pas une définition du fonctionnaire donnée par la loi ». Pour ce juriste, la notion de fonctionnaire était plus large que la définition du statut, elle devait inclure « les magistrats, les militaires de carrière, le personnel de direction des services commerciaux » et les agents des collectivités locales⁹.

Le premier directeur de la fonction publique, Roger Grégoire, considérait lui aussi que le champ d’application du statut n’était « pas clairement défini » et préférait quant à lui utiliser l’expression « agents de l’État » pour désigner des individus relevant du « régime de la Fonction publique ». Ceux-ci devaient être répartis entre « non titulaires » et « titulaires », et les fonctionnaires ne constituait qu’un sous-ensemble de ces derniers, avec les magistrats, officiers et sous-officiers de carrières, et ouvriers titulaires de l’État¹⁰. Malgré son importance pour l’élaboration d’une politique d’ensemble de la fonction publique, le statut n’apportait finalement pas de grands changements pour ceux qui devraient élaborer le premier recensement des agents prévu pour 1947…

C’est certainement pour éluder cette difficulté que l’INSEE remplaça le terme « fonctionnaires » par « agents des services publics » pour délimiter le champ de son recensement en 1947.

Or, la doctrine administrative n’était pas beaucoup plus précise en ce domaine. Certains juristes, tel Louis Rolland en 1945, soulignaient l’extrême variété des définitions des termes « service public ». Il en proposait lui-même une définition extrêmement large le conduisant à considérer les agents des entreprises nationalisées à la Libération comme des agents de l’État¹¹ Pour d’autres, tel André de Laubadère la même année, les entreprises nationalisées correspondait à des « établissements » d’un caractère « un peu particulier » qui, par leurs structures comme par leurs règles de fonctionnement, avaient été conçu comme des « entreprise nationalisée » bien distinctes d’une « entreprise étatisée »¹². Une telle conception devait conduire à exclure les effectifs de telles entreprises d’un recensement des agents de l’État ou des services publics – au même titre que ceux d’autres services industriels et commerciaux. Notons que la jurisprudence admettait, depuis les années 1920, que les personnels des services industriels et commerciaux relèvent du droit privé, « droit commun du travail »¹³.

Les concepteurs du recensement de 1947, décidèrent d’utiliser la nature juridique des organismes étudiés comme « critère distinctif » permettant de « déterminer les limites de l’Administration »¹⁴. Ils comptabilisèrent donc, comme « agents des services publics », les « fonctionnaires titulaires (titulaires civils et ouvriers titulaires) » ; les « agents non titulaires (contractuels, temporaires et auxiliaires) » ; et les « militaires » de carrière. Ils placèrent hors de ce périmètre ce qu’ils nommèrent les « agents ne possédant pas véritablement le caractère de fonctionnaires » : les élus, les appelés, les aumôniers, les ouvriers non-titulaires de l’État, etc. Surtout, les personnels des entreprises nationalisées depuis 1939 et les établissements à caractère industriel et commercial (Gaz et électricité, Houillères, Banques et assurances, Renault, la SNCF et le métropolitain, etc.) n’entraient pas non plus dans le domaine du recensement.

Ce choix correspondait donc à une conception de l’État proche de celle qui avait été énoncée par André de Laubadère. Elle faisait d’ailleurs presque l’objet d’un consensus. Néanmoins, lorsque certains acteurs politiques considéraient que la politique de compression d’effectifs menée par les gouvernements successifs depuis la Libération était insuffisante, c’est justement sur cette définition de la Fonction publique qu’ils firent porter leurs attaques.

En 1948 par exemple, lorsque le secrétaire d’État à la Fonction publique, Jean Biondi, annonça à l’Assemblée nationale que le redressement financier devrait aussi passer par le « recours à l’impôt ». D’emblée, un député MRP du Loir-et-Cher, André Burlot, l’interpella en soulignant qu’avant cela, « en dehors des fonctionnaires des organismes d’État proprement dits » il ne fallait pas oublier les « fonctionnaires d’organisations paraétatiques dont les offices, qui exercent leur activité en marge de l’État ». Non sans raison, mais non sans une certaine dose de mauvaise foi, le secrétaire d’État lui répondit (voir la reproduction de l’échange infra) que « le contrôle de ces organismes n’[entrait] pas dans les attributions du secrétaire d’État à la fonction publique »¹⁵.

Autre exemple, en janvier 1949, Pierre-Étienne Flandin écrivit pour sa part que le nombre des fonctionnaires n’avait jamais « cessé de croître ». Il comptabilisait alors les agents de l’État, des collectivités locales, les « régies et services de tout nature », la SNCF, les services nationalisés, la Sécurité sociale, et les militaires pour arriver à un total de « trois millions » de « Français ou Françaises qui sont devenus complètement irresponsables » puisqu’assurés de « leurs emplois ». Pour Flandin, ce « développement monstrueux [était] la manifestation [d’un] processus morbide » qui conduirait à la mort « progressive » de l’ « l’organisme économique français », une « machine envahie par la rouille »¹⁶.

Cet exemple, est certes excessif et fort peu représentatif. L’auteur publiait ces propos dans Écrits de Paris, revue d’extrême droite fédérant les nostalgiques de Vichy à laquelle il collaborait régulièrement. Il permet néanmoins de garder à l’esprit qu’en dépit de la publication de nombreuses et précises informations chiffrées, considérées comme fiables par les statisticiens, ce type de propos pouvait s’appuyer sur une remise en question de la définition du périmètre des « agents des services publics ».

Surtout, au-delà de certaines outrances,  il repose sur des ressorts qui aujourd’hui encore peuvent être mobilisés par certains acteurs de la vie publique. Il y a quelques années, un secrétaire d’État à la Fonction publique affirmait ainsi “je ne trouve pas normal que 24% de la population active soit fonctionnaire” exagérant de 1 à 2 millions, même en prenant une définition très “extensive”, le nombre des “agents publics”¹⁷.

*

Ces deux moments de l’histoire de l’État par ses effectifs témoignent ainsi de la multiplicité des définitions possible du périmètre recouvert par le terme « fonctionnaires » qui, sans être forcément (ou seulement) malhonnêtes (ou idéologiques), correspondent bien à une variété de conceptions politique de la nature de l’État à travers la qualification de ces attributions.

Il témoigne aussi de la nécessité de toujours lire avec une certaine circonspection les déclarations d’autosatisfaction ou les dénonciations en ce qui concerne l’augmentation ou la diminution du nombre des « fonctionnaires » – et d’aller voir d’un peu plus près de quel(s) type(s) d’agents il est question exactement…

1. Ce texte est basé en partie sur une partie de mon exposé au CHSP le 17 février 2014 [↩]
2. André Tiano, Le Traitement des fonctionnaires et leur détermination (1930-1957), Paris, M.-Th. Génin, 1957   [↩]
3. « Fonctionnaires » Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française, 2^e édition, Paris, Berger-Levrault, 1877, p. 971 ; La longue notice « Fonctionnaire », Grand dictionnaire universel du XIX^e siècle, tome 8: F – G, Paris, Administration du grand dictionnaire universel, 1872, p. 547‑549 permet de s’en convaincre [↩]
4. « Fonctionnaire » et « Fonction », Émile Littré, Dictionnaire de la langue française, tome 2 : D – H, Paris, Librairie Hachette, 1874, p. 1714 [↩]
5. Voilà encore une autre idée de billet à venir… d’ici là, je me permets de vous renvoyer aux p. 216-230 de ma thèse [↩]
6. Voir le billet précédent pour plus de précisions [↩]
7. « Fonctionnaire », Grand dictionnaire universel du XIX^e siècle, tome 8: F – G, op. cit., p. 547. Dans Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française [1877], op. cit., p. 971, l’auteur de l’article sur les fonctionnaires (un dénommé Smith selon l’index des auteurs, ancien chef de bureau au ministère de l’Agriculture) partageait la même position concernant les « ministres du culte » – position entérinée par la jurisprudence, comme le notaient les deux auteurs [↩]
8. Art. 1er, Loi n°46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, Journal officiel, 20 octobre 1946, reproduit dans La revue administrative, vol. 49, Janvier 1996, p. 94-97 [↩]
9. Marcel Waline, Traité élémentaire de droit administratif, 5e édition, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1949, p. 302 [↩]
10. Roger Grégoire, La fonction publique, op. cit., p. 72 [↩]
11. Voir Louis ROLLAND, Cours de droit administratif, rédigé d’après la sténographie et avec l’autorisation de M. Rolland, professeur à la faculté de droit de Paris. Diplôme d’études supérieures. Droit public, 1944-1945, Paris, Les cours de droit, 1945, p. 207 [↩]
12. André de Laubadère, Manuel de droit administratif, conforme au programme des facultés de droit et écoles d’enseignement supérieur, Paris, LGDJ, 1946, p. 235-236 [l’ouvrage a été publié en 1945 : impression datée du 4e trimestre 1945, tampon du dépôt légal daté du 16 novembre 1945 sur l’exemplaire de la BnF, cote 16-F-183] [↩]
13. Voir CE, 26 janv. 1923, de Robert Lafreygère, Rec. p. 67, RD publ., 1923-227, concl. Rivet. Cité par Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Didier Jean-Pierre et Antony Taillefait, Droit de la fonction publique. État, collectivités locales, hôpitaux, 4^e édition, Paris, Dalloz, 2002, p. 33 [↩]
14. Bien que l’extension des interventions de l’État dans les domaines économiques et sociaux, caractérisée notamment par un contrôle accru des activités privées chargées de services publics, conduisait Marcel Waline à se « demander si la liberté du travail et du commerce est encore aujourd’hui, en France, une liberté publique… » : Marcel Waline, « Vicissitudes récentes de la notion de Service Public », La revue administrative, vol. 1, n^o 5, Septembre 1948, p. 23‑25. [↩]
15. Deuxième séance du mardi 21 décembre 1948, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, 22 décembre 1948, p. 7811-7812 [↩]
16. Pierre-Étienne Flandin, « Le problème financier français », Écrits de Paris, n^o 51, Janvier 1949, p. 16‑17. Voir la reproduction d’un extrait en annexe n°62, p. 804 [↩]
17. Voir cette mise au point par Denis Clerc dans Alternatives économiques [↩]

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