La gauche, le nombre des fonctionnaires et la revalorisation des traitements

La discussion du budget 2014 à l’Assemblée nationale n’a pas encore commencé mais l’agitation médiatico-politique autour du “ras-le-bol fiscal”¹  en annonce déjà la teneur…

De leur côté, les fonctionnaires ne sont pas en reste. Marronnier parmi d’autres, du pouvoir des francs-maçons au classement des meilleurs vins, les fonctionnaires – par leur nombre, le montant de leurs traitements ou leur incapacité naturelle à travailler – font régulièrement la une des magazines² .

Ces derniers temps, comme en témoigne la une du Point ci-dessus à droite, certains leur font même endosser le rôle de “chouchous du pouvoir”. Pourtant, la gauche au pouvoir n’a pas vraiment multiplié les mesures qui permettraient d’attester d’un tel traitement de faveur… Comme permet de l’observer la une du Monde, parue une dizaine de jours après celle du Point :

Les dernières informations relayées par la presse concernent ainsi :

• le maintien, pour la quatrième année consécutive, du gel du point d’indice en 2014 ;
• des suppressions d’effectifs supérieures aux créations de postes dans les secteurs prioritaires ;
• mais aussi des augmentations de traitements pour “près de un fonctionnaire sur deux”.

Si cet ensemble de discours médiatiques et de mesures politiques paraît contradictoire, il a l’avantage de donner à voir la tension récurrente entre deux aspects inséparables de la politique de la fonction publique : le nombre des agents concernés et le volume de leurs traitements.

L’objet de ce billet est de prendre au sérieux l’idée selon laquelle l’histoire “dispose, par son matériau même, d’un réservoir d’expériences qui permet d’inventorier les solutions que des acteurs ont cherché à donner à un problème”³.

Comprendre le rapport de la gauche au pouvoir à la question des fonctionnaires impose de chercher à dépasser la dichotomie entre les “chouchous du pouvoir” d’un côté et “les fonctionnaires trahis par la gauche” de l’autre⁴. Pour cela, il me semble utile de procéder à quelques rappels de situations historiques que l’on peut ici aussi prendre comme autant de tentatives de réponses à la tension entre effectifs et traitements.

Une incantation séculaire : “moins de fonctionnaires mieux payés”

En effet, l’affirmation selon laquelle il y aurait trop de fonctionnaires et que ceux-ci seraient, de ce fait, mal payés, n’est pas nouvelle.

Ainsi, lorsque Nicolas Sarkozy affirmait, devant le congrès de l’UMP en mai 2007, puis devant les élèves de l’IRA de Nantes en septembre de la même année  : “Je souhaite une fonction publique moins nombreuse, mieux payée, avec de meilleures perspectives de carrière”⁵, le candidat puis président ne faisait que reprendre à son compte une antienne déjà bien ancienne.

Dès 1793, Saint-Just avait affirmé à la Convention nationale que “tous ceux qu’emploie le gouvernement sont paresseux”, qu’il fallait “diminuer partout le nombre des agents, afin que les chefs travaillent et pensent”⁶.

En 1845, c’était au tour de Vivien d’affirmer qu’il “serait possible d’établir une juste et suffisante rémunération de tous les emplois sans grever l’État” et que l’on “atteindrait ce résultat en réduisant le nombre des fonctionnaires”⁷.

Le vingtième siècle n’est pas en reste, Charles Maurras écrivait ainsi en 1941  : “Une poussière de fonctionnaires follement jaloux de leurs “droits” imaginaires, composait à l’État le plus triste des maîtres. Un État miteux et gâteux les payait mal, les récompensait tout de travers et ne les associait qu’à la misère et à la veulerie de son propre destin.”⁸

Si la phrase de Maurras est conforme au personnage, on ne peut considérer les deux premiers comme réactionnaires : Saint-Just était un fervent soutien de Robespierre, ce qui lui valut d’être guillotiné à 26 ans en 1794 ; Vivien, favorable à la II^e République, avait démissionné du Conseil d’État pour protester contre le coup d’État du 2 décembre 1851. Pour le dire vite, ils étaient de gauche…

Un dernier exemple devrait permettre de relativiser l’idée selon laquelle la droite aurait le monopole de la dénonciation du nombre des fonctionnaires.

Au milieu des années 1890, Jean Jaurès affirmait une position qui pourrait surprendre de prime abord. Dans un article sur “l’État socialiste et les fonctionnaires“, il affirmait que, si l’État était “écrasé de militarisme” (comme en témoignait notamment “l’intervention permanente de l’armée à Aubin, à la Ricamarie, à Decazeville, à Fourmies, à Carmaux”), il était aussi “surchargé de fonctionnarisme”.

La critique du nombre des fonctionnaires par les socialistes avait néanmoins une origine nettement plus politique que budgétaire⁹ . Le député du Tarn précisait en effet sa pensée de la façon suivante :

“Les régimes tombés [avaient] légué à la République, dans presque toutes les administrations, un personnel de fonctionnaires rétrogrades qui avaient contracté l’arrogance des antichambres monarchiques : quelques-uns des plus compromis [avaient] disparu : la plupart [étaient] restés (…) Tant qu’une commotion socialiste n’aura pas transformé les conditions générales d’existence, les fonctionnaires seront toujours entraînés ou condamnés à des partialités hautaines contre la démocratie, et toujours soumis en retour aux méfiances oppressives, et au caprice des politiciens.”¹⁰

On touche ici à l’un des fondements de la dénonciation du trop grand nombre des fonctionnaires : celle-ci repose avant tout sur des considérations politiques et non budgétaires. S’il y a toujours eu “trop de fonctionnaires” en France, c’est moins parce que des difficultés budgétaires imposaient des économies que parce que les fonctionnaires représentaient, pour les acteurs politiques, l’absence ou le trop-plein de loyalisme aux régimes nouveaux ou aux pouvoirs précédents. Je me permets ici de reprendre intégralement un passage de la conclusion de ma thèse (p. 693) :

Dans la seconde moitié du XIX^e siècle, le nombre des fonctionnaires était jugé excessif pour ce qu’ils représentaient : la République pour les nostalgiques de l’Empire ou de la Monarchie et, inversement, l’Empire ou la Monarchie pour les républicains. Par ailleurs, ils symbolisaient l’étouffement de la liberté individuelle par l’État pour les tenants d’un libéralisme orthodoxe, tandis qu’ils servaient la domination de l’État bourgeois pour les socialistes. Peu importait donc leur nombre, il y avait trop de fonctionnaires. Au cours des années 1890 à 1930, c’est une logique similaire qui conduisit certains à jauger le nombre des fonctionnaires à l’aune de leur supposé déficit de fécondité d’une part, et de la menace qu’était censée faire peser le syndicalisme des fonctionnaires sur le fonctionnement de l’État d’autre part. Si, dans les années 1930 – comme en écho à l’antirépublicanisme de la fin du XIX^e siècle – ils furent considérés par certains comme une manifestation des abus du parlementarisme, les fonctionnaires furent ensuite jugés responsables de la défaite par Vichy. Une victoire n’aurait probablement pas changé grand-chose : la précédente guerre n’avait-elle pas été gagnée “malgré l’État” ? À la Libération, ce furent les créatures de l’État français, qui furent jugées trop nombreuses, comme celles du Second Empire dans les années 1870.

Est-ce à dire que les considérations budgétaires n’entraient en rien dans l’équation ? Bien sûr que non et, comme on le verra plus bas, la situation actuelle est bien plus contrainte. Néanmoins, il me semble très important de toujours garder à l’esprit cette dimension politique du problème lorsque l’on aborde la question du rapport des politiques au nombre des fonctionnaires¹¹ .

Gouvernements de gauche et politiques de la fonction publique : trois précédents

Au cours du XX^e siècle, trois expériences de gouvernements de gauche en période de crise méritent une attention particulière en ce qu’elles nous offrent trois exemples de configurations éclairantes pour comprendre la situation actuelle.

Le Cartel des Gauches¹²

En 1924, la victoire du Cartel des Gauches aux élections des 11 et 25 mai empêcha la mise en œuvre d’une politique de redressement financier par décrets-lois qui venait d’être accordée au gouvernement Poincaré.

Les compressions de personnel avaient été importantes dans l’immédiat après-guerre et le nouveau cabinet avait fait campagne pour la défense des petits fonctionnaires, contre la poursuite des réductions d’effectifs et pour l’amélioration des traitements.  En pratique, compte tenu de la situation budgétaire, il lui fallut néanmoins adopter une position différente une fois au pouvoir… en s’inscrivant dans une véritable continuité avec le gouvernement qui l’avait précédé. Commençant par maintenir la politique de blocage des recrutements décidée par le cabinet Poincaré, le gouvernement Herriot relança même rapidement la politique de réduction des effectifs et fixa à 20.000 le nombre de postes à supprimer en 1924.

L’argumentation du Cartel pour justifier cette politique reposa alors sur l’affirmation selon laquelle cette mesure était inséparable d’une revalorisation des traitements… que les fonctionnaires attendraient toutefois encore quelques années¹³ .

Le Front populaire¹⁴

Si le Front populaire fit une pause dans les tentatives de réduction des effectifs des années 1930, ce fut au prix d’un maintien du statu quo concernant les traitements dans un contexte d’inflation galopante. Le gouvernement mit fin à la politique de déflation menée par le gouvernement de Pierre Laval (qui avait instauré un prélèvement de 5% sur tous les traitements puis de 10% sur toutes les dépenses publiques).

Le nouveau cabinet ne renonça pourtant pas à toute politique d’économies. L’abaissement des limites d’âge, moyen de “pourvoir de postes plus nombreux la jeune génération”, avait l’avantage automatique de diminuer la masse des rémunération… Surtout, la décision de stopper toute politique de déflation s’accompagna d’un certain immobilisme concernant la question de la faiblesse des traitements, critique du fait de la forte inflation, qui n’avait toujours pas été réglée. Comme l’a bien noté Marc Olivier Baruch, “les bonnes intentions du gouvernement de Front populaire à l’égard des fonctionnaires ne s’étaient donc pas traduites par des avancées significatives”¹⁵.

La Libération et les début de la IV^e République¹⁶

Après la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement provisoire et les premiers cabinets de la IV^e République engagèrent une politique d’assainissement financier, en partie rendue nécessaire par le développement sans précédent des dépenses publiques et la croissance inédite des effectifs de l’État sous Vichy. Les premières mesures envisagées en 1945 concernaient la “révision des emplois” créés par l’ancien régime mais elles laissèrent rapidement la place à une politique de compressions élaborées par les commissions de la hache en 1946, puis de la guillotine en 1947. Cette politique fut d’emblée, non seulement soutenue mais véritablement portée par les communistes. En janvier 1946, Maurice Thorez, alors ministre d’État chargé de la réforme administrative, décrivait les objectifs qu’il poursuivait de la façon suivante :

“Cette réforme doit viser, estime le ministre d’État, à simplifier l’administration, à la moderniser, à l’adapter aux tâches nouvelles de la fonction publique et, ce faisant, à obtenir une réduction substantielle du nombre des fonctionnaires.”¹⁷

Le soutien total accordé par le parti communiste et la CGT à cette politique s’explique par plusieurs facteurs. Il est d’abord indispensable de rappeler qu’il reposait en partie sur une volonté partagée de faire de la politique d’assainissement financier par les compressions de personnel une prolongation de l’épuration administrative¹⁸. Toutefois, un autre élément était constamment avancé par les contemporains : une réduction substantielle des effectifs devait permettre de procéder à des économies budgétaires tout en améliorant les traitements¹⁹. La création d’un statut n’était, quant à elle, pas présentée comme une contrepartie, gageons qu’elle ne fut toutefois pas totalement étrangère au soutien communiste… Ce dernier apparaissait néanmoins basé sur la conviction partagée des économies nécessaires. De telle sorte que ce soutien survécut au départ des communistes du gouvernement. En décembre 1947, tandis que le comité de la hache avait entraîné la suppression de 50.000 emplois et que la guillotine en était à environ 6.600 compressions, Jacques Duclos considérait qu’en termes de réduction des effectifs, “il [fallait] du spectaculaire”²⁰ . Ajoutant qu’il était toujours favorable aux compressions à condition qu’elles ne soient pas menées “davantage sur des bases politiques que sur des bases techniques”, il s’interrogeait sur la capacité du gouvernement de “troisième force” (qui regroupait SFIO, UDSR et MRP) à mener de réelles économies :

“Malgré ce que l’on nous a dit, hier, sur les travaux de la commission de la hache, malgré ce que l’on nous a dit sur les décisions récentes de la commission de la guillotine et sur les plans du gouvernement pour parvenir à des compressions de dépenses nous n’avons guère confiance. (…) Hélas ! nous savons déjà, par une longue expérience, que l’on comprime souvent les postes qui sont sans emploi.”²¹

Dans un contexte d’inflation inédite et de difficultés budgétaires persistantes, l’augmentation des traitements nominaux visait surtout à limiter l’érosion du pouvoir d’achat des fonctionnaires. Dans l’immédiat, ce fut donc la politique d’économies qui eut le plus de succès pratiques. Néanmoins, le processus de reclassement/revalorisation ne fut pas sans effets, aboutissant notamment à l’élaboration de la première grille indiciaire…²². En tous les cas, la mise en œuvre d’une politique de compression des effectifs par la gauche au pouvoir reposait, ici encore au moins en partie, sur l’affirmation de son caractère indispensable à toute amélioration des traitements.

Et aujourd’hui ?

Ces trois expériences passées de gouvernement de gauche appliquant des mesures de réductions ou de stabilisation des effectifs de l’État sont instructives sur plusieurs points. D’abord, elles nous permettent de constater que la prise en considération des nécessités financières par les gauches au pouvoir (qu’elles soient ici radicales, socialistes ou communistes), et leur participation à l’élaboration et à la mise en œuvre de politique de réduction des effectifs n’est pas une nouveauté des années 2010.

Ensuite, ces trois exemples permettent d’observer deux configurations principales dont certains éléments ne sont pas sans rappeler la situation actuelle : la réduction des effectifs comme préalable à toute revalorisation (expérience de 1924 et 1946-1947) ; la stabilisation des effectifs, au prix d’un statu quo concernant les traitements (expérience de 1936).

Bien entendu, les contextes sont très différents. La situation des finances publiques notamment, pour être en crise, n’est pas la même. Comme l’a bien montré Alexandre Siné, la structure budgétaire, telle qu’elle a évolué depuis le milieu des années 1970, ne pouvait que conduire à une aggravation de la tension séculaire entre traitements et effectifs. Le politiste²³ évoque ainsi un processus de “grande pétrification”, conséquence d’une importante extension de la proportion représentée par les dépenses de personnel et les charges de la dette dans le budget, donnant ainsi naissance à ce qu’il appelle un “État employeur-débiteur”. Depuis près de trente ans :

“Sous l’État-providence, on a vu percer un État employeur-débiteur. Cet État employeur-débiteur a abandonné beaucoup de ses prétentions en matière d’intervention sur l’économie, mais il essaye d’assumer encore son rôle d’État-providence. Principalement, aujourd’hui, l’État gère sa dette, qui ne cesse de croître, acquitte des pensions, de plus en plus lourdes, rémunère comme il peut ses fonctionnaires et réalise de l’intervention sociale pour adoucir les effets du chômage de masse.”²⁴

Une analyse de la situation sous cet angle explique certainement les choix politiques qui ont été faits en ce qui concerne les fonctionnaires depuis mai 2012. Si les réponses diffèrent, ces choix montrent une certaine continuité dans l’analyse de la situation entre le gouvernement actuel, celui qui l’a précédé et, finalement, ceux qui viennent d’être évoqués pour les années 1920, 1930 et 1940. La remise en cause de la politique du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux par la désignation de secteurs prioritaires est en effet passée par :

• la promesse d’agir à effectifs globaux constants, ce qui implique des réductions encore plus drastiques que par le passé dans certains secteurs ;
• le maintien du gel du point d’indice – démarré en 2010 – et la suppression/diminution de certaines primes, ce qui implique une baisse globale du pouvoir d’achat des fonctionnaires.

S’inscrivant dans la lignée des expériences précitées, le gouvernement a accompagné ces mesures d’annonces concernant l’amélioration des traitements des “petits fonctionnaires” : d’abord avec l’ambition d’une une refonte totale de la grille indiciaire de la catégorie C, puis avec l’augmentation uniforme des traitements des agents de cette catégorie et la création d’un nouvel échelon. Le 26 septembre 2013, la ministre de la Fonction publique (Marylise Lebranchu) a annoncé aux syndicats que, parmi les thèmes qui seront traités dans les mois à venir, figuraient “une réforme d’ensemble de l’architecture statutaire et des rémunérations“.

Trop de fonctionnaires, mal payés ; réduire le nombre des fonctionnaires pour mieux les payer… Ces affirmations séculaires, dont la dimension budgétaire bien réelle ne doit pas faire oublier l’arrière plan politique, ont de beaux jours devant elles. Dès lors, pour comprendre ce qui distingue réellement l’exercice du pouvoir de la gauche ou de la droite dans leur rapport au nombre et aux traitements des fonctionnaires, il est indispensable de se pencher plus avant sur la question de la méthode employée pour mettre en œuvre ces politiques. Il s’agit là d’une autre histoire que je traiterai peut-être dans un futur billet… mais pour ne pas vous laisser totalement sur votre faim, voici un petit avant-goût²⁵ :

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Pour aller plus loin…

À part ma thèse 🙂 je vous conseille deux lectures sur les traitements et une autre plus générale sur la politique de la fonction publique :

• Philippe Bezes, “Rationalisation salariale dans l’administration française. Un instrument indiscret“, dans Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, pp. 71-122. [Du même auteur, voir aussi Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009, 519 p. – voir mon compte rendu pour La vie des idées et celui d’Igor Martinache pour Lectures]

• Roger Grégoire, La fonction publique, [1^e éd. Armand Colin, 1954], Paris, Dalloz, 2005, 359 p. [Ouvrage fondamental écrit par le premier directeur de la Fonction publique – du même auteur, voir “Les données d’une politique de la Fonction publique“, La revue administrative, 1(6), nov.-déc. 1948, pp. 12-15 ; Voir le compte rendu critique de Paul Marie Gaudemet, celui de Jean Meynaud et celui d’Alfred Sauvy]

• André Tiano, Le traitement des fonctionnaires et leurs détermination (1930-1957), Paris, Éd. Marie-Thérèse Genin, 1957, 554 p. [voir le compte rendu critique par Bernard Gournay et celui de G.M. dans Population ]

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Notes

1. Lire cette mise au point éclairante par Louis Maurin et prendre un peu de recul avec cet ouvrage lumineux de Nicolas Delalande [↩]
2. Le lien entre les fonctionnaires et le vin n’est pas récent… Alfred de Foville, alors chef du bureau de statistique et de législation comparée du ministère des Finances, écrivait ainsi en 1908 que “la France [produisait] en abondance le blé, la vigne et les fonctionnaires”, L’économiste français, 4 juillet 1908, p. 4 [↩]
3. Paul-André Rosental, “La tragédie de l’amiante a-t-elle modifié le régime de reconnaissance des maladies professionnelles ? – Fondements historiques des perspectives d’évolution contemporaines”, dans Jean-Marie Mur (dir.), L’émergence des risques, Les Ulis, INRS-EDP Sciences, 2008, p. 22. [↩]
4. Pour quelques exemples, voir ici, là ou encore ici [↩]
5. Voir “Nicolas Sarkozy veut introduire la “culture du résultat” dans la fonction publique“, Le Monde, 19 septembre 2007 ; voir aussi son discours au congrès de l’UMP de Versailles en mai 2007 (env. 59^e min.) [↩]
6. Antoine-Louis de Saint-Just, “Rapport au nom du Comité de salut public sur le gouvernement, présenté à la Convention nationale le 19 du premier mois, l’an second de la République (10 octobre 1793)”, dans Œuvres complètes, Paris, Gallimard, 2004, p. 642. [↩]
7. Alexandre-François Vivien, Études administratives, Paris, Guillaumin, 1845, p. 210. [↩]
8. Charles Maurras, La seule France. Chronique des jours d’épreuve, Lyon, H. Lardanchet, 1941, p. 166-167 ; j’en profite pour signaler la parution récente d’une biographie par Olivier Dard, Charles Maurras. Le maître et l’action, Paris, Armand Colin, 2013 [↩]
9. À ce sujet, voir le chapitre 1 de la thèse [↩]
10. Jean Jaurès, “L’État socialiste et les Fonctionnaires (Organisation Socialiste, Chapitre II)“, La revue socialiste, n°124, avril 1895, p. 385-408. [↩]
11. Auquel s’ajoute la question, encore plus vaste, du rapport à l’État dans son ensemble. Je n’aborderai pas cette question fondamentale dans ce billet et me permet de vous renvoyer, ici encore, à la thèse [↩]
12. À ce sujet, voir le chapitre 3 de la thèse [↩]
13. À ce propos, voir Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide: 1848-1948, Lille, Presses universitaires de Lille, 1989, p. 226 et suiv. [↩]
14. Ibid [↩]
15. Voir Marc Olivier Baruch, Servir l’État français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, p. 35. [↩]
16. Sur ces questions, voir la seconde partie de la thèse [↩]
17. Propos tenus en conseil des ministres et rapportés dans “La réforme administrative”, Le Monde, 9 janvier 1946, Dossiers de presse de la FNSP, État et réformes administratives 1945-1958, France 110 mf1 [↩]
18. Sur l’épuration de l’administration française après la Seconde Guerre mondiale, voir François Rouquet, Une épuration ordinaire (1944-1949). Petits et grands collaborateurs de l’administration française, Paris, CNRS éditions, 2011. [↩]
19. Ibid. ; le député communiste René Lamps défendait aussi cette position à l’Assemblée nationale constituante en février 1946 : séance du vendredi 15 février 1946, Journal officiel, Débats de l’Assemblée nationale constituante, 16 février 1946, p. 330 [↩]
20. Première séance du vendredi 19 décembre 1947, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, 20 décembre 1947, p. 5925-5926. [↩]
21.  Première séance du samedi 20 décembre 1947, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, 20 décembre 1947, p. 5980-5985 [↩]
22. Je me permets ici encore de renvoyer à la thèse, en particulier au chapitre 6. Voir aussi, et surtout, Jeanne Siwek-Pouydesseau, “La genèse du statut de 1946 et de la grille indiciaire”, La revue administrative, vol. 48, Janvier 1995, pp. 35‑40. – Article repris dans un recueil de l’auteure intitulé “Fractales administratives“, dont je vous recommande vivement la consultation – le lien mène au fichier PDF [↩]
23. Inspecteur des Finances, il est aujourd’hui directeur du cabinet de Vincent Peillon [↩]
24. Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Économica, 2006, p. 24, 50 et 371 ; Lire sa recension critique par Patrick Le Lidec [↩]
25. La photo suivante est un montage de deux extraits de : deuxième séance du jeudi 25 janvier 1923, Journal officiel, Débats parlementaires, Chambre des députés, 26 janvier 1923, p. 380 et p. 381 [↩]

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