Le new public management et la question des effectifs de l’État (1)

Résumé schématiquement, le principe de base du New Public Management (NPM), « l’un des modèles de réforme du secteur public les plus largement discutés »¹, se présente comme une remise en cause de distinction traditionnelle entre les principes de gestion des organisations privées (entreprises) et publiques (administrations). Comme l’a noté l’un de ses plus fins analystes, la doctrine principale du NPM prône la nécessité d’une gestion du secteur public plus axée sur les résultats que sur les règles générales de procédures². Pour certains, il s’agirait-là d’une « application des catégories de l’entreprise à toutes les organisations publiques (le New Public Management) » conduisant à un passage, « au nom de la réforme de l’État », de la logique de « l’efficacité à celle de l’efficience », entendue comme le rapport coût/résultats des mesures appliquées³.

À partir d’une première revue de littérature, ce billet (premier de ce que j’espère être une série de deux ou trois) vise à questionner le rapport de cette « doctrine » à la question des effectifs de l’État après avoir exposé quelques éléments relatifs à la genèse et aux principes généraux du  NPM.  

Le NPM, un produit néolibéral ?

Selon Jean-Michel Eymeri, ce « néo-managérialisme public [que Vincent Wright définissait comme une idéologie⁴, est] né dans les think-tanks néoconservateurs étatsuniens et britanniques à l’ère des Reaganomics et du thatchérisme »⁵. Luc Rouban propose une généalogie similaire, en précisant que : « la réforme administrative tient une place considérable dans le reaganisme. “Le gouvernement est le problème”, disait Ronald Reagan en 1980. Réduire les coûts de l’appareil fédéral, en augmenter l’efficacité, limiter l’activité administrative en la déléguant à des co-contractants privés, tels sont les articles de foi du reaganisme qui seront maintenus tout au long des deux mandats successifs. »⁶ Dans un même ordre d’idée, David Giauque et Daniel J. Caron estiment quant à eux que les « principes et outils » du NPM « sont sous-tendus par un point de vue philosophique particulier faisant la part belle aux principes propres à la logique néolibérale. Celle-ci se fonde en grande partie sur la croyance en la supériorité des mécanismes de marché, de la concurrence et de l’intérêt individuel comme moteur de la motivation au travail. La plupart des mots d’ordre proposés par la NGP [nouvelle gestion publique] obéissent à une logique essentiellement issue du monde des entreprises et du secteur marchand ». ⁷ En somme, il s’agit « d’insuffler l’ “esprit d’entreprise” dans l’appareil d’État en introduisant des logiques de marché dans son fonctionnement. »⁸

Le concept de NPM émerge effectivement dans un contexte que bon nombre d’observateurs qualifie de « tournant néolibéral », le plus souvent associé aux figures néoconservatrices anglo-américaines. Toutefois les travaux portant sur cette question tendent à démontrer que ce changement de référentiel, intervenu entre la fin des années 1960 et les années 1980, ne peut pas être considéré comme exclusivement lié la New Right : les partis de gauche au pouvoir en Europe au cours de cette période se sont souvent convertis à tout ou partie des concepts prônés par cette doctrine⁹. De plus, les analyses des chercheurs qui s’intéressent à l’émergence du New Public Management semblent converger vers deux objections essentielles à opposer à la thèse d’une doctrine fortement homogène d’inspiration purement néoconservatrice.

D’abord, pour cohérente que soit la doctrine du NPM, elle est beaucoup plus composite qu’il n’y paraît, Philippe Bezes rappelle ainsi que le NPM correspond plutôt à un « “puzzle doctrinal”, (…) constitué d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’OCDE »¹⁰.

Ensuite, la variété des influences constituant le NPM permet à ce courant de se présenter comme une sorte de boite à outils aussi utilisée par des socio-démocrates. À ce titre Herman Schwartz est très clair : si le NPM est souvent associé à la figure de Margaret Thatcher et des restructurations effectuées sous son mandat, des changements au moins aussi importants sont survenus dans au moins quatre pays gouvernés ou influencés par des partis de gauche (l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Danemark et la Suède) dans les années 1980¹¹. Plus encore, Colin Talbot rappelle que « plusieurs auteurs estiment (…) que le New Public Management est composé d’aspects fondamentalement contradictoires »¹² – ce qui semble devoir expliquer cette capacité d’adaptation à des contextes très différents.

Quels objectifs, quels principes organisationnels ?

« Si la querelle du “plus ou moins d’État” a cessé de servir de référence obligée, il n’en demeure pas moins vrai que l’offre de services et de politiques publics a dû s’aligner sur un tertiaire où règne la multiplicité des formes et des performances, où s’impose la diversification des usages propices à satisfaire (et à renouveler) les désirs autant que les besoins. »¹³

Ce constat dressé par Luc Rouban dans un article consacré à la modernisation de l’administration française résume assez bien la motivation des tenants du NPM : les transformations des sociétés contemporaines obligent à revoir les modes d’organisation de l’administration pour rendre l’État plus efficace et moins coûteux. Ainsi, quels que soient les arrangements propres aux différents pays mettant en œuvre des mesures inspirées du NPM, l’objectif principal affiché réside dans le renforcement de “l’efficacité” de l’appareil administratif – à travers une « modification complète du rôle de la bureaucratie dans la société »¹⁴.

La liste des principes concrets professés par le NPM n’est guère discutée par les chercheurs qui reprennent généralement tous la même typologie et reproduisent celle de Christopher Hood en des termes différents¹⁵. À titre d’exemple on peut citer Enrique Saravia qui, dans une analyse portant sur la réforme de l’État au Brésil, fournit une liste de sept principes¹⁶ constituée à partir des définitions de l’OCDE¹⁷ ou encore Jean-Jacques Legrand, qui, traitant du cas du plan Copernic en Belgique, en évoque huit¹⁸ :

Ces principes peuvent être résumés à trois orientations fondamentales :

• réduction des coûts ;
• satisfaction de l’”usager” devenu “client” ;
• maximisation de la performance (jugée sur les résultats).

Atteindre ces objectifs nécessite la poursuite d’une réforme organisationnelle. En effet, Philippe Bezes a montré que les préconisations du NPM :

« avancent particulièrement trois nouveaux principes d’organisation, déclinés sous différentes formules, et donnant forme au modèle de l’ “État stratège” : la séparation nette entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ; la fragmentation des grandes bureaucraties verticales en unités administratives autonomes (éventuellement sous forme d’agences) autour de grandes “politiques publiques” ; la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des gestionnaires en charge de la mise en œuvre de l’action de l’État, désormais engagés à la réalisation d’objectifs et de résultats dans le cadre de “contrats”. »¹⁹

L’influence des théories économiques : la « nouvelle économie institutionnelle »

Le caractère hétérogène du NPM est aussi assuré par le fait qu’au-delà de la pure rhétorique managériale, ses principes sont aussi « sous-tendus par des analyses fondamentalement économiques inspirées de la “nouvelle théorie de l’économie politique” ou de la new political economy. Cette nouvelle mouvance en matière économique est constituée de trois grandes écoles : l’école du public choice, l’école des relations d’agence et l’école des coûts de transaction. » David Giauque et Daniel J. Caron ajoutent que c’est « principalement en fonction de ces trois théories que des critiques ont pu émerger sur le fonctionnement des administrations publiques. »²⁰

La théorie du modèle « principal-agent » (ou « école des relations d’agence ») semble fédérer l’ensemble des autres et mérite, de ce fait, quelques explications.

« Le modèle du principal-agent part d’une perspective contractuelle. L’accord établit une relation hiérarchique entre les parties contractantes, dans laquelle l’une des parties accepte, en échange de compensation, de suivre des directives de l’autre »²¹. Ce modèle, associé à la théorie des coûts de transactions – fondée par Ronald Coase et Olivier Williamson et selon laquelle toute « relation hiérarchique » est établie sur la base de la recherche d’une minimisation des coûts de transaction, dans un contexte d’information asymétrique entre les parties²² –, conduit les économistes à considérer la fragmentation des organismes intermédiaires entre le régulateur (principal) et l’agent – que ce soit dans le secteur public ou privé – comme essentielle à l’efficacité de la régulation²³.

En ce qui concerne le secteur public, en introduisant la variable informationnelle dans la relation entre le principal et l’agent, Jean Jacques Laffont et David Martimort²⁴ considèrent que l’action d’un régulateur (le pouvoir politique : gouvernement, parlementaires…) est dépendante du degré d’informations dont il dispose sur les cibles de sa politique (agents). Ce degré d’information varie en fonction du degré de capture effectué par l’intermédiaire (placé entre le principal et l’agent) qu’est la Bureaucratie. Si l’on considère que l’objectif du régulateur est de diminuer le coût de l’accès à cette information « capturée » par l’intermédiaire bureaucratique, sans toutefois souhaiter la suppression de celui-ci, c’est la division de la bureaucratie, indispensable courroie de transmission entre le principal et l’agent, qui permettrait de diminuer le coût de l’accès à cette information indispensable à l’efficacité des mesures de régulation.

Une théorie de « gestion des ressources humaines publique » ?

« Pour aboutir à une administration plus efficace [efficient and effective] une réforme de la gestion des ressources humaines publique est nécessaire »²⁵. Ce précepte, énoncé par Paulus Yntema est sans équivoque : les principes au cœur du NPM impliquent forcément des transformations dans la gestion des personnels.

Toutefois, il ne semble pas que le NPM ait développé une théorisation spécifique de la gestion publique des ressources humaines : en requérant l’importation de méthodes de gestion privée dans le domaine public, le NPM soulignerait « simplement » la nécessité de passer de l’administration « traditionnelle » du personnel à une véritable gestion des ressources humaines. L’objectif constitutif d’une telle GRH est très bien résumé par Christopher Pollitt et Geert Bouckaert :

« Les politiques veulent des fonctions publiques [civil services] plus flexibles et réactives, plus fixées sur les résultats, plus compétentes et, si possible, moins nombreuses (et par conséquent globalement moins chères). »²⁶

Les mesures préconisées pour atteindre ces objectifs sont essentiellement de trois ordres²⁷ :

• Diminution ou suppression de la sécurité de l’emploi (remise en cause des statuts)
• Promotions conditionnées par la capacité à atteindre des résultats fixées dans le cadre de plans d’objectifs ou de contrats
• Décentralisation / déconcentration de la gestion des personnels – en partie pour la remise en cause de privilèges attribués selon des catégories vues comme artificielles.

Ainsi, si cet ensemble de mesure ne semble tendre qu’implicitement vers une réduction des effectifs de l’administration, il paraît prôner un modèle de la fonction publique d’emploi permettant une gestion plus flexible des effectifs. En ce sens, la remise en cause des statuts et la généralisation des contrats viserait à faciliter la supprimer des effectifs ou le recrutement de surplus en cas de besoin pour des périodes réduites.

En France, dès les années 1970, la gestion des ressources humaines du secteur public a été considérée comme un « problème » dans les premiers manuels de « nouvelle gestion publique ». Cette approche prône les principes généraux du NPM pour une « conception plus compétitive » de la GRH. Ceux-ci sont dirigés vers :

• Plus de rigueur dans le système de notation
• Une rémunération au rendement
• Une possibilité accrue de la mobilité interne
• Le développement d’une véritable politique de formation continue

La politique de recrutement fut aussi remise en cause, les adeptes français du NPM professant la nécessité d’une « démocratisation » du recrutement (abaissement de certains niveaux de diplômes, encourager les promotions internes au mérite…), ainsi que de sa « décentralisation », pour une plus grande efficacité²⁸.

Toutes les préconisations ne sont pas forcément frontalement anti-statutaires, Michel Massenet par exemple, qui considère que l’État peut être considéré comme une « entreprise de main d’œuvre », affirmait que :

« la mise en œuvre des [principes du NPM] ne devrait pas être conçue comme dirigée contre les aspects valables du statut adopté en 1945 – qui visent à garantir essentiellement l’indépendance morale des fonctionnaires à l’égard des fluctuations de la politique – et la politique locale en particulier – et qui cherchent à assurer aux systèmes de recrutement une neutralité indispensable. Ce n’est pas tant le statut de la fonction publique française qui doit être remis en cause mais les interprétations très abusives auxquelles il a donné lieu »²⁹.

De leur côté, Romain Laufer et Alain Burlaud, affirmaient toutefois que « la gestion du personnel est le problème central de la confrontation du management et du service publique » et considéraient que « tout effort de réforme se heurte à deux obstacles majeurs : le statut du personnel, et les règles budgétaires. »³⁰ Sans aller jusqu’à préconiser ouvertement la suppression du statut, ils mettaient l’accent sur la nécessité d’une flexibilisation des possibilités de mobilité interne (préconisation des redéploiements)³¹. Ces auteurs concluaient leur chapitre sur la gestion du personnel en recommandant des mesures allant dans le sens d’une préconisation du développement de « l’auxiliariat, [la] contractualisation de certaines fonctions et parfois, [la] modification du statut des personnels. »³²

Les constats plus récents ne sont pas très éloignés de ces prises de position : en 2007, le « Cercle de la réforme de l’État » réaffirmait que « la gestion des agents de l’État, de tous grades, [était alors] enfermée dans des règles extrêmement rigides, qui ont pour effet de quasiment prédéterminer les carrières dès le stade du recrutement, lui-même soumis à des contraintes excessivement uniformes. »³³ Un an auparavant, Sylvie Trosa faisait déjà un constat similaire : pour « gérer les ressources humaines, enfin », il faut « lier la gestion statutaire et la gestion des ressources humaines. Car la gestion statutaire est aujourd’hui à ce point rigidifiée (…) qu’elle constitue un frein à une gestion des ressources humaines dynamique par l’énergie qu’elle absorbe. »³⁴ Si pour cet auteure la solution ne passait pas par la remise en cause « du recrutement au mérite et les garanties contre le licenciement abusif », elle se trouvait dans celle « de l’existence de corps et de statuts particuliers dont l’essence même est la fermeture, le monopole d’accès à des emplois, et l’impossibilité de bien ajuster les compétences des personnes face aux emplois qu’elles s’occupent. »³⁵

L’inspiration néolibérale  n’est pas loin, mais l’exemple des manuels cités ici montre que les tentatives d’importation du NPM des années 1970 à nos jours, en ce qui concerne le statut de la fonction publique, ne peuvent pas être assimilées à des revendications purement néolibérales du type de celles du « rapport Longuet » de 1979, dans lequel il affirmait la nécessité de supprimer le statut de la fonction publique pour l’ensemble des personnels n’appartenant pas à la haute fonction publique³⁶.

En termes de filiation idéologique, le caractère de forte malléabilité de la « boite à outil NPM » se trouve ici encore mis en valeur, mais cet exemple apporte une certaine nuance : les préconisations considèrent toutes, certes à divers degrés, le statut de la fonction publique comme un obstacle.

Faut-il pour autant associer la propension des gouvernement récents à réduire le nombre des fonctionnaires tout en augmentant la proportion des non-titulaires dans la fonction publique à un succès du NPM ? Il me semble que les choses sont, comme souvent, plus compliquées. D’abord, parce que les promoteurs de la réforme de l’État n’ont attendu les années 1980, ni pour faire la promotion des méthodes de gestion du secteur privé, ni pour remettre en cause le statut. Ensuite, parce que l’accroissement de la proportion de non-titulaires dans la fonction publique d’État est loin d’être une nouveauté. Il ne faudrait pas pour autant considérer que le NPM n’a eu aucune conséquence sur l’organisation et la gestion du personnel administratif… Je reviendrai sur ces questions dans les prochains billets.

1. Shamsul Haque, « Revisiting the New Public Management », PAR,  January – February 2007, p. 179. [↩]
2. Christopher Hood, Explaining economic policy reversals, Buckingham, Open University Press, 1994, p. 129. [↩]
3. Yvon Pesqueux, Gouvernance et privatisation, Paris, PUF, 2007, p. 137. [↩]
4. Christopher Clifford, Vincent Wright, « La politisation de l’administration britannique : ambitions, limites et problèmes conceptuels », RFAP, 86, avril-juin 1998, p. 273, cité par Jean-Michel Eymeri, « La gouverne au miroir du néo-management public. Libres propos sur les gouvernements élus, les fonctionnaires gouvernants et l’activité gouvernante aujourd’hui », PMP, Vol. 23, n°3, 2005, p.5. À ce sujet, voir aussi Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services. Cuts or Cultural Change in the 1990s ?, Oxford, Blackwell, 1993, pp.6-10. [↩]
5. Jean-Michel Eymeri, « La gouverne au miroir du néo-management public », art. cit., p.4. – On peut aussi renvoyer à François Denord, « Le prophète, le pèlerin et le missionnaire. La circulation internationale du néo-libéralisme et ses acteurs », ARSS, n°145, 2002, qui rappelle que la Société du Mont Pèlerin, créée par F. Hayek, et dont l’objectifs était de diffuser les concepts du néolibéralisme dans le monde comptait parmi ses membres 22 des 76 économistes conseillers de Ronald Reagan durant la campagne qui le vit gagner les élections de 1981. [↩]
6. Luc Rouban, « La fin du Welfare State aux États-Unis : le reaganisme et l’appareil d’État », RFSP, Vol. 39, n°4, 1989, p. 495. [↩]
7. David Giauque et Daniel J. Caron, « Réforme administrative et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada », RIPC, Vol. 11, n° 2, 2004, p. 239-240 [↩]
8. Yvon Pesqueux, Gouvernance et privatisation, op. cit., p. 138. [↩]
9. À ce sujet, on pourra consulter les ouvrages de Bruno Jobert, Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, l’Harmattan, 1994, et Serge Halimi, Le grand bon en arrière. Comment l’ordre libéral s’est imposé au monde, Paris, Fayard, 2004. [↩]
10. Philippe Bezes, « Le modèle de “l’État-stratège” : genèse d’une forme organisationnelle dans l’administration française », Sociologie du travail, 47, 2005, p. 433. [↩]
11. Herman Schwartz, « Small states in big trouble. State reorganization in Austria, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980’s », World Politics, 46, july 1994, en particulier pp. 527-528. [↩]
12. Colin Talbot, La réforme de la gestion publique et ses paradoxes : l’expérience britannique, RFAP, n°105.106, 2003, p. 11. À ce sujet, cet auteur renvoie à divers travaux : Peter Aucoin, « Administrative Reform in Public Management : Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums », Governance, n° 3, 1990, p. 115-137 ; Christopher Pollitt, Managerialism and Public Services, Blackwell, 1990 ; Christopher Hood, « A Public Management for all Seasons ? », Public Administration, 69(1), 1991 ; Ewan Ferlie, Lynn Ashburner, Louise Fitzgerald and Andrew Pettigrew, The New Public Management in Action, Oxford, Oxford University Press, 1996. [↩]
13. Luc Rouban, « La modernisation de l’État et la fin de la spécificité française », RFSP, Vol. 40, n°4, 1990, p. 522. [↩]
14. Ezra Suleiman, Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Seuil, 2005, p. 67. [↩]
15. Christopher Hood, « A Public Management for all Seasons ? », Public Administration, 69(1), 1991. [↩]
16. Enrique J. Savaria, « La réforme de l’État au Brésil : l’influence du New Public Management », RFAP, n°105-106, 2003, p. 55. [↩]
17. OCDE, Ministerial Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, March 1996. [↩]
18. Jean-Jacques Legrand, « Nouvelle gestion publique et changement radical dans la fonction publique fédérale belge », in Louise Lemire, Denis Proulx, Luc Cooremans (dirs.), Modernisation de l’État et gestion des ressources humaines. Bilan et perspectives : Québec-Belgique, Outremont (Québec), Athéna ed., 2005, p. 21-22. [↩]
19. Philippe Bezes, « Le modèle de “l’État-stratège” : genèse d’une forme organisationnelle dans l’administration française », Sociologie du travail, 47, 2005, p. 433. [↩]
20. David Giauque et Daniel J. Caron, « Réforme administrative et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada », RIPC, Vol. 11, n° 2, 2004, p. 239-240. [↩]
21. Jan-Erik Lane, « Economic Organization Theory and Public Management », in Kjell A. Eliassen, Jan Kooiman (eds.), Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, London, Sage, 1993, p. 78. [↩]
22. Antonio Estache, David Martimort, Transaction costs, Politics and Regulatory outcomes, The World Bank, 1998, p. 49 et n.2 p. 72. Ainsi que Jean-Jacques Laffont, « Étapes vers un État moderne : une analyse économique », in Conseil d’analyse économique, État et Gestion publique. Actes du colloque du 16 décembre 1999, Paris, la documentation française, 1999, qui affirme que « la décentralisation de l’information, donnée première d’une économie, met beaucoup de contraintes sur ce que peut réaliser un gouvernement bienveillant dès lors que les employés de l’État ne sont pas bienveillants. » [↩]
23. Jean-Jacques Laffont et David Martimort, « Separation against collusive behavior », RAND Journal of Economics, vol. 30, n°2, summer 1999, p. 233-234 [↩]
24. Jean-Jacques Laffont et David Martimort, The theory of incentives. The principal-agent model, Princeton, Princeton University Press, 2002 [↩]
25. Paulus Yntema, « Managing human resources in the public sector », in Kjell A. Eliassen, Jan Kooiman (eds.), Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, London, Sage, 1993, p. 186. [↩]
26. Christopher Pollitt, Geert Bouckaert, Public Management Reform. A comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 2^nd ed., p. 75. [↩]
27. Ibid., pp. 77-80. Voir aussi Owen E. Hughes, Public Management Administration : an introduction, New York, Palgrave Macmillan, 2003, 3rd ed., chap. 8 « Personnel and performance management », pp. 149-164. [↩]
28. Michel Massenet, La nouvelle gestion publique : pour un État sans bureaucratie, Suresnes, Ed. Hommes et Techniques, 1975, voir en particulier le chap. VII « Le problème des ressources humaines », pp. 95 à 108. [↩]
29. Ibid., p. 105. [↩]
30. Romain Laufer, Alain Burlaud, Management public. Gestion et légitimité, Paris, Dalloz, 1980, p. 194. [↩]
31. Ibid., p. 211. [↩]
32. Romain Laufer, Alain Burlaud, Management public…, op. cit., p. 262. [↩]
33. Cercle de la réforme de l’État,  Yves Cannac, Sylvie Trosa (dir.), La réforme dont l’État à besoin. Pour un management public par la confiance et la responsabilité, Paris, Dunod, 2007, p. 63. [↩]
34. Sylvie Trosa, Vers un management post bureaucratique. La réforme de l’État, une réforme de la société, Paris, l’Harmattan, 2006, p. 164. [↩]
35. Ibid., p. 32. [↩]
36. Luc Rouban, La fonction publique, op. cit. p 34. – Gérard Longuet, sénateur de la Meuse, est alors rapporteur du budget de la fonction publique à l’Assemblée nationale. Il est le fondateur, avec Alain Madelin, d’Occident, puis du GUD avec Alain Robert – groupuscules d’extrême droite – orateur au Club de l’Horloge – think tank revendiquant une « synthèse nationale-libérale » – la même année. [↩]

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