Un détour par les années 1920. Le NPM et la question des effectifs de l’État (2)

Après un premier billet consacré à une synthèse de la genèse et des principes du NPM, et avant de revenir sur la diffusion des savoirs managériaux en France, je poursuis ici ma série concernant les relations entre new public management et question des effectifs de l’État. L’objectif de ce second billet est de questionner la nouveauté du NPM à travers un petit détour par un examen de la « doctrine administrative » dans l’entre-deux-guerres.

En effet, tant les discours relatifs à la nécessaire amélioration de l’efficacité de l’État, que la promotion d’une importation des méthodes de gestion du secteur privé à l’administration ou les propositions concernant une application de la comptabilité des entreprise à celle de l’État, ne sont pas nés avec le NPM.

L’étatisme de la Grande Guerre donna une justification pratique au développement d’une pensée « organisatrice » de l’État née au cours de la première décennie du XXe siècle.¹ À la croisée d’une pensée politique renouvelée, d’une « doctrine administrative » ascendante et d’un raisonnement technicien naissant, ce mouvement se construisit – comme le ferai le NPM quelques décennies plus tard – autour de théories parfois contradictoires. Stéphane Rials souligne ainsi que « les concepts utilisés par les organisateurs et les politiques au début des années 20, pour définir leur projet de réforme de l’État, [étaient] souvent extrêmement flous »² Néanmoins, si la recherche d’idées communes semble a priori « hasardeuse »³, un constat faisait bien l’unanimité : l’État, au contraire de l’industrie privée, était globalement inefficace.

La question n’était pas tout à fait nouvelle : les comparaisons entre l’État et le secteur privé existaient déjà à la fin du XIXe siècle (à travers la question d’un État présumé incapable de savoir combien il employait de fonctionnaires tandis que tout patron était supposé savoir de combien de salariés il disposait). Mais un changement majeur intervint après la guerre : la structuration des débats relatifs à la réforme administrative se fit sur la base de ce type de comparaisons, autour de deux solutions principales :

• « la thèse de l’industrialisation de l’État : il s’agit de s’acheminer vers un alignement au moins relatif des méthodes de gestion des services publics sur celles du secteur privé.
• la thèse du désencombrement de l’État : il s’agit d’opérer le transfert au secteur privé des activités économiques de l’État en particulier, et même, d’une façon plus générale, des activités qui ne sont pas de l’essence même de l’État, selon la conception que les penseurs libéraux avaient de celles-ci au [XIX^e siècle] et au début [du XX^e siècle]. »⁴

D’un côté, les positions défendues par les tenants d’un strict « désencombrement » correspondaient incontestablement à une résurgence des positions antiétatistes libérales du XIX^e siècle, tandis que, de l’autre, les thuriféraires de « l’industrialisation » se plaçaient sur un terrain qui pouvait « fort bien se concilier avec des conceptions fort peu libérales »⁵ Dans l’ensemble, on peut toutefois considérer que ce mouvement hétéroclite constituait une sorte, sinon d’aboutissement au moins de nouveau pallier, dans les renouvellements opérés dans la pensée de l’État depuis le début du siècle. La plupart des « organisateurs », qu’ils soient libéraux ou non, se positionnaient de façon pragmatique. Pour des raisons souvent plus conjoncturelles que structurelles, le désencombrement constituait le plus souvent une priorité qui ne se suffisait pas à elle-même : il inutile de réduire le poids de l’État sans industrialiser ce qui « [demeurait] incompressible »⁶

Désencombrement et résurgence de l’antiétatisme libéral

La croissance de l’État au cours de la Grande Guerre entraîna d’abord une contestation dont les arguments furent très semblables à ceux des polémistes d’avant-guerre. Considéré par tous comme un phénomène peut-être nécessaire, mais assurément provisoire, l’ « étatisme » de circonstance devait s’effacer avec la paix.

Dressant un bilan de l’étatisme en 1922, Adolphe Delemer ((Auteur d’une thèse de doctorat soutenue à la faculté de droit de Paris en 1910, il entra à l’École des Chartes en 1911. En 1914, il fut « blessé à l’ennemi » et « prisonnier en Allemagne ». Il soutint sa thèse en 1920 et fut nommé archiviste paléographe )) évoquait ainsi un État qui avait « gonflé comme un fleuve » mais pour lui ce phénomène n’avait que peu à voir avec « l’ancien étatisme doctrinal »⁷ La « violence de la réaction antiétatiste » ne se fit pas attendre pour autant et, s’il s’agissait le plus souvent de dénoncer, non pas l’État en lui-même mais « l’État tel qu’il [avait] mal fonctionné » pendant la guerre⁸, certains s’appuyaient toutefois sur les défaillances de la guerre pour affirmer « l’incapacité industrielle » intrinsèque de l’État. Dans une thèse soutenue à la faculté de droit de Paris en 1929 sur l’étatisme industriel, Raymond d’Argila soulignait ainsi l’inutilité de toute tentative d’amélioration de l’efficacité de l’État :

« Si l’État ne peut pas être “industrialisé”, si l’étatisme industriel est une menace mortelle plus encore pour l’organisme politique que pour l’économie nationale ; si les causes de destruction qu’il recèle en lui-même agissent de jour en jour avec plus de virulence ; si les réformes qu’on y introduit, sous le couvert d’une amélioration administrative et financière, ne tendent rien moins qu’à instaurer un régime d’anarchie politique et sociale, il convient, pour peu que l’on veuille rétablir l’État dans sa force et dans sa solidité primitive et le garantir contre lui-même des excès où il se laisse facilement engluer, de lui ôter, d’une manière ou d’une autre, les entreprises industrielles qu’il ne s’entend en rien, ni à organiser, ni à diriger, ni à exploiter. Toute autre solution ressemblerait trop à ces merveilleux élixirs que les bonnes femmes – comme dit ironiquement David Hume – pressées au chevet d’un malade font absorber de force au patient et qui finissent par tourner en infection purulente un simple embarras gastrique. »⁹

Rejetant ainsi toute forme « d’industrialisation » au profit des solutions offertes par le « désencombrement », cette position relevait plus de la défense des préceptes de l’antiétatisme libéral du XIX^e siècle que d’une contribution à l’émergence d’une pensée organisatrice originale. Pour les libéraux les plus orthodoxes, la Grande Guerre n’avait pas entraîné de véritable inflexion, la thématique du désencombrement étant seulement mise au service de certitudes déjà anciennes : « socialisme, étatisme, économie de guerre, toutes ces formes sont parentes »¹⁰

Dans ce contexte, le recours à des argumentaires classiques de l’antiétatisme libéral intervint aussi dans les questions relatives au nombre des fonctionnaires.

En 1923, Paul Nourrisson publia un article sur « le fonctionnarisme après la guerre »¹¹ dans la Revue catholique des institutions et du droit¹²

Pour ce juriste anti-républicain, la Grande Guerre n’avait fait que prolonger un fléau dont la III^e République avait déjà assuré le développement. Il rappelait ainsi qu’avant-guerre, « on pouvait surtout reprocher leur nombre » aux fonctionnaires, puisque « l’État poussait à cet accroissement pour augmenter sa puissance politique ». Il en voulait pour preuve les instituteurs « multipliés par les lois de laïcisation, [qui] assuraient au gouvernement, dans chaque village, un agent politique à sa discrétion sous l’autorité du préfet ». Le conflit n’avait donc fait qu’aggraver la situation, provoquant « le triomphe du fonctionnarisme et des formalités bureaucratiques qui entravaient plus souvent la vie du pays qu’elles n’aidaient à la défense nationale ». De surcroît, « malgré la nécessité des réformes qui s’imposaient sur le terrain économique » dans l’après-guerre, « le fonctionnarisme perpétuait ses abus (…) le nombre des fonctionnaires restait considérablement accru »¹³ À la dénonciation de ce nombre trop important, Paul Nourrisson ajoutait – citant le propos du député de la Seine (Action républicaine et sociale) Joseph-Louis Bonnet – l’incapacité à le connaître exactement : « Quel est exactement leur nombre ? “Personne ne le sait, disait M. Bonnet, député de Paris, le 7 mars 1922, au cours du débat sur les crédits supplémentaires, personne ne le sait, ni le gouvernement, ni le Parlement”. »¹⁴

« Personne » ne le savait, mais le député avait immédiatement précisé que d’après « le rapport général de la commission du budget », les « fonctionnaires, agents et ouvriers de l’État » étaient 523 271 au 1^er juillet 1914 ; 722 926 au 1^er janvier 1921 ; et 690 938 au 1^er janvier 1922. Certes, « ni le gouvernement, ni le Parlement » n’avaient connaissance du nombre des fonctionnaires, mais Paul Nourrisson, sur la base d’un rapport de la commission du budget, pouvait affirmer que le nombre des agents publics s’était accru exactement de 147 667 individus supplémentaires entre 1914 et 1922. Face à une telle situation, la seule solution correspondait à un désencombrement massif :

« Comment, quand on descend dans la pratique, réduire le nombre de fonctionnaires et des employés de l’État en présence de la complexité de plus en plus grande des services que l’État doit assurer ? À cette objection la réponse a été faite : il est toujours possible de réduire le nombre des fonctionnaires en réduisant les fonctions de l’État. Sans parler de la simplification des rouages administratifs, que l’État renonce à des attributions qui ne sont pas les siennes et qui ne se justifient même pas au point de vue fiscal : pourquoi l’État ne renoncerait-il pas, par exemple, à l’exploitation des chemins de fer, à la fabrication des allumettes, des tabacs, toutes entreprises que l’État, détestable industriel, ne gère qu’à perte, ou avec des profits beaucoup moindres que ceux qui lui seraient procurés par la concession à l’industrie privée ? »¹⁵

Le fait est que pour les tenants de la thèse du désencombrement, le problème ne relevait pas d’une impéritie conjoncturelle de l’État mais d’une inefficacité qui lui était inhérente. De ce fait, il n’était en aucun cas envisageable de l’assimiler à une entreprise privée :

« On ne peut pas industrialiser l’État car l’État ne peut pas être comparé à un industriel ordinaire, ni par les contingences particulières auxquelles, en dépit de tout effort contraire, il reste soumis, ni par les fins propres d’une activité qui ne tend nullement à la satisfaction d’un intérêt pécuniaire.

Si l’on examine attentivement les principes directeurs de la gestion privée, on aperçoit qu’en dernière analyse ils tiennent à deux lois jumelles ; la loi du lucre et la loi du risque. Séparées l’une de l’autre ces lois n’ont plus aucune valeur économique, ou sociale et se transforment en génératrices de paresse, d’oppression et de servitude. (…) Or l’État-industriel n’est soumis que très superficiellement à la loi de l’intérêt et pas du tout à la loi du risque. »¹⁶

Ainsi, « industrialiser » l’État, y introduire des méthodes de gestion qui avaient fait leurs preuves dans l’industrie privée, ne reviendrait à « accomplir qu’une réforme de pure apparence » tandis que, « dans le tréfonds, les entreprises publiques [continueraient] d’être rongées par la même lèpre »¹⁷ Seule la « désétatisation » pouvait donc améliorer la situation.

Parfois associés à la pensée organisatrice qui naquit pendant la guerre et se développa dans les années 1920, les tenants du désencombrement exclusif s’inscrivaient en réalité dans le prolongement des argumentaires antiétatistes les plus classiques. Si les orientations libérales de la pensée politique et économique du XIX^e siècle constituaient bien l’une des influences majeures du courant qui se réclamait de la « doctrine administrative », les « organisateurs » ajoutaient un élément totalement absent des positions qui viennent d’être évoquées : le pragmatisme.

Le « fayolisme » comme positionnement intermédiaire

Au fondement de la « doctrine administrative » se trouvait une position intermédiaire qui préconisait à la fois un « désencombrement » d’inspiration libérale et une « industrialisation » de l’État. Principalement défendue par Henri Fayol et ses disciples, cette position s’inscrivait dans une volonté d’agir qui ne se limitait pas à la question de la réduction des attributions de l’État, sans pour autant renoncer à une conception libérale de son rôle.

L’objectif primordial étant l’efficacité, faute de pouvoir le désencombrer massivement, il fallait l’« organiser ». À l’origine, le « fayolisme », et plus généralement la « doctrine administrative », ne relevait pas de la promotion d’une méthode de réforme administrative. Il s’agissait avant tout d’une doctrine visant à améliorer l’organisation de l’industrie privée, qu’Henri Fayol, « théoricien et praticien de l’organisation »¹⁸, connaissait de près¹⁹ Ancien élève de l’école des Mines de Saint-Étienne, il était entré aux Houillères de Commentry comme ingénieur en 1860 avant de les diriger à partir de 1866, pour finir sa carrière à la tête de la Société de Commentry, Fourchambault et de Decazeville de 1888 à 1918²⁰ Deux ans après son départ, alors qu’il avait 79 ans, il publia son principal ouvrage sur la base d’un article paru en 1916 : Administration industrielle et générale²¹

Henri Fayol définissait de façon synthétique les différentes fonctions de toute entreprise. Pour cet industriel, « toutes les opérations auxquelles donnent lieu les entreprises [pouvaient] se répartir entre les six groupes »²² qui figurent dans le tableau suivant :

Le principal apport théorique d’Henri Fayol consista dans les efforts qu’il fit pour définir et présenter les moyens d’un bon exercice de la sixième fonction de l’entreprise, celle des « opérations administratives ». Il considérait en effet qu’aucune « des cinq fonctions précédentes [n’était] chargée de dresser le programme général d’action de l’entreprise, de constituer le corps social, de coordonner les efforts, d’harmoniser les actes ». Pour l’ingénieur, ces opérations composaient « une autre fonction que l’on [désignait] habituellement sous le nom d’administration et dont les attributions et les limites [étaient] assez mal définies »²³ Ce sont justement ces attributions, limites et, surtout, ces moyens de mise en œuvre que les « organisateurs » entreprirent de codifier dans les années 1920. Stéphane Rials rappelle ainsi que si « Fayol préfèrera sans doute, et après lui ses disciples, parler d’”administration” », il considérait que les deux termes se valaient. Dès 1917, il avait ainsi précisé que « le mot organisation, employé fréquemment depuis quelques temps pour désigner des méthodes de gouvernement, a exactement la même signification que le mot administration »²⁴ Dès lors, la doctrine d’Henri Fayol se résumait en une phrase : « administrer, c’est prévoir, organiser, commander, coordonner et contrôler ». Le tableau suivant détaille ce que revêtait chacun de ces principes fondateurs d’une administration qui n’était « ni un privilège exclusif, ni une charge personnelle du chef ou des dirigeants de l’entreprise ». Pour l’auteur, il s’agissait d’une « fonction qui se [répartissait], comme les autres fonctions essentielles, entre la tête et les membres du corps social »²⁵ :

C’est de ce constat que furent tirés les principes directeurs de la « doctrine administrative » telle que Jules Billard, juriste et sous-chef de bureau au ministère des Finances, l’exposa dans la thèse qu’il consacra, en 1924, au « fayolisme » :

• Division du travail ;
• Autorité et responsabilité (la seconde résultant de la première) ;
• Discipline ;
• Unité de commandement ;
• Unité de direction ;
• Subordination de l’intérêt particulier à l’intérêt général ;
• Rétribution du personnel (qui doit tendre à « encourager le plus l’effort utile ») ;
• Centralisation (son degré doit être « celui qui permet d’obtenir le meilleur rendement ») ;
• Hiérarchie ;
• Ordre (matériel et social : « une place pour chaque chose et chaque chose à sa place », et utilisation rationnelle du personnel relevant de la même maxime) ;
• Équité ;
• Stabilité du personnel ;
• Initiative ;
• Union du personnel.²⁶

Dans cette longue énumération, c’est la notion d’unité de commandement qui doit être considérée comme la plus importante : pour Fayol et ses disciples, elle conditionnait la possibilité d’une application des autres. Cette position illustre très bien – alors que Fayol est généralement présenté comme un disciple²⁷ ou un concurrent de Taylor²⁸ – la remarque de Donald Reid pour qui « le fayolisme [symbolisait] l’idéologie auto-valorisante du directeur, de façon analogue à ce que Taylor [avait] fait pour l’ingénieur »²⁹ En effet, la « doctrine administrative » accordait une très large part au rôle du directeur, ou plutôt du chef. Selon Stéphane Rials :

« Le Chatelier, le tayloriste, aurait considéré selon M. Blancpain, “Fayol comme un intellectuel perdu dans la philosophie du commandement”. Et, de fait, les fayolistes d’une part, Chardon d’une autre, les autres organisateurs enfin, semblent à cette époque tout à fait obnubilés par le thème du chef. Chaque ouvrage comprend des dizaines de pages à son propos, analysant les qualités qu’il doit posséder et les travers qu’il lui convient d’éviter. »³⁰

Comme l’indique Alain Chatriot, le premier ouvrage de Fayol « ne pose que peu, dans sa version publiée, la question de l’État » :

« Il faut consulter les articles rassemblés en 1918 dans L’éveil de l’esprit public pour que son propos devienne plus explicite et surtout attendre le début des années 1920, marqué pour Fayol par deux études monographiques importantes portant sur deux services publics alors en débat : les PTT en 1921, les tabacs et les allumettes (dans le cadre de la commission Citroën) entre 1923 et 1925, ce dernier texte étant publié l’année de son décès. »³¹

D’un point de vue théorique, l’ensemble de la doctrine est toutefois posé par cette présentation synthétique résumée dans les tableaux précédents et par la liste de principes énoncés par Jules Billard. Comme l’explique Stéphane Rials, « la doctrine administrative [était] en effet, à première vue, un enchaînement de conseils dont l’évidence apparaît au lecteur le moins averti ». Sa seule originalité fut « dès lors d’assurer une codification logique des règles propres à toute bonne organisation »³² Cette approche permettait à Henri Fayol de donner une valeur presque universelle à ses préconisations :

« Il n’y a pas une doctrine administrative pour l’industrie et une doctrine administrative pour l’État ; il n’y a qu’une doctrine administrative. Les principes et les règles générales qui valent pour l’industrie valent aussi pour l’État, et réciproquement. »³³

Il allait même plus loin puisque, d’après Stéphane Rials, il estimait que « les règles utiles au bon fonctionnement des entreprises privées [l’étaient] encore plus à celui des services publics »³⁴ On voit là le point d’opposition fondamental avec les positions libérales évoquées plus haut : pour Fayol, ce qui permettait d’augmenter l’efficacité de l’industrie devait, a fortiori, permettre d’améliorer le fonctionnement de l’État. De fait, le libéralisme économique n’était pas partie prenante d’une définition de la doctrine administrative telle qu’Henri Fayol l’avait définie. Aucun des conseils professés par les organisateurs pour une bonne administration ne présupposait d’a priori libéral, si ce n’est la certitude d’une supériorité des moyens de gestion de l’industrie privée sur ceux de l’État. En outre, cette position procédait plus souvent d’analyses empiriques que de positions dogmatiques. Le degré de libéralisme des tenants de la « doctrine administrative » dépendait donc principalement des présupposés préalables des auteurs en présence. Cette confiance dans une capacité de transposition des méthodes industrielles au fonctionnement des services publics n’impliquait toutefois aucunement d’écarter les préceptes libéraux du « désencombrement ».

L’exemple d’Albert Schatz, qui tenta le premier de véritablement formaliser une application de la doctrine d’Henri Fayol à l’organisation de l’État, en témoigne. Agrégé de sciences économiques et politiques, historien de l’individualisme économique et social³⁵, il fut professeur aux facultés de droit de Lyon puis de Lille. Libéral convaincu, promoteur d’une limitation maximale des fonctions de l’État, il considérait que si l’État pouvait « encore être organe de gouvernement, [c’était] à condition de n’être rien d’autre et de concentrer sur l’administration gouvernementale proprement dite et aussi simplifiée que possible, tous ses efforts et toutes ses disponibilités »³⁶ . Albert Schatz faisait toutefois preuve d’une certaine souplesse qu’il justifiait par les dérives d’un libéralisme orthodoxe qui, finalement, avaient favorisé le développement d’un étatisme qui avait profité de « l’intransigeance des représentants du libéralisme français »³⁷ Il plaidait ainsi pour un certain pragmatisme : qu’il y soit favorable ou non, l’État s’était fortement accru depuis le XIX^e siècle, comme en témoignait le fait qu’à la « besogne complexe » de faire appliquer les ordres et directives des gouvernants, « viennent s’employer environ 800 000 fonctionnaires, dont 600 000 environ rétribués par l’État et 200 000 rétribués en tout ou partie par le département et les communes ». Néanmoins, là où le libéral du XIX^e siècle voyait « fonctionnarisme » ou « socialisme d’État »³⁸, l’organisateur des années 1920 voyait quant à lui la nécessité de repenser le fonctionnement de l’administration.

Albert Schatz recommandait ainsi une réforme du recrutement et de l’organisation du travail des agents pour améliorer l’efficacité de l’administration. Ainsi, au lieu de donner la priorité à une réduction drastique des effectifs, il rappelait que « les fonctionnaires [ayant] à faire preuve de qualités personnelles » qui leur permettent d’être efficaces, la question qui se posait était « de savoir si, dans la pratique actuelle des choses, les fonctionnaires se trouvent placés dans des conditions favorables ou défavorables à la manifestation de ces qualités »³⁹ Partant de là, son commentaire des statistiques précitées ne portait pas sur le nombre des fonctionnaires, mais sur la question de leur recrutement. Pour Albert Schatz, les fonctionnaires devaient d’abord être choisis parmi des individus favorables et séduits par les emplois publics. Ensuite, les procédés de recrutement et l’avancement ne devaient pas être le résultat de choix arbitraires. Surtout, les chefs devaient être suffisamment compétents pour entraîner les fonctionnaires à travailler comme ils l’entendaient. Ceux-ci devaient, en outre, rendre compte de leur action, à l’image de la responsabilité d’un directeur face à un conseil d’administration.⁴⁰ Il faut néanmoins se garder de toute généralisation hâtive. Le degré de pragmatisme des fayoliens variait avec leurs échelles d’analyses. L’ouvrage d’Albert Schatz se voulant une étude globale de l’« entreprise gouvernementale », elle se situait à un niveau macro-explicatif qui laissait peu de place à un empirisme précis qui aurait justifié une position moins nuancée. Jules Billard considérait même que « cette doctrine [péchait] par excès de généralités »⁴¹Pour le sous-chef de bureau, « après avoir accablé l’État de ses critiques, sinon très originales du moins très vives », Albert Schatz se sentait « tout de suite moins à l’aise » avec la « partie constructive de son œuvre ». Il montrait ainsi « une fois de plus que la difficulté n’est pas de définir le mal mais d’y porter remède ». Pour Jules Billard, en présentant de « simples suggestions, parfois très vagues », les propositions d’Albert Schatz attestaient du fait qu’en « matière gouvernementale la doctrine administrative n’est ni facilement, ni rigoureusement applicable »⁴²

Dans leurs monographies, Henri Fayol et certains de ses disciples étaient beaucoup plus précis dans les propositions, mais aussi beaucoup plus sévères dans leurs constats. Dans L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, « sans doute sa principale enquête sur une administration publique »⁴³, le père de la « doctrine administrative » énonçait les principaux « vices de l’administration » en des termes que n’auraient pas reniés Raymond d’Argila ou Adolphe Delemer :

« 1° À la tête de l’entreprise, un Sous-Secrétaire d’État instable et incompétent ; 2° Pas de programme d’action à long terme ; 3° Pas de bilan ; 4° Intervention abusive et excessive des parlementaires ; 5° Aucun stimulant pour le zèle ; aucune récompense pour les services rendus ; 6° Absence de responsabilité.

Avec de tels vices d’administration, aucune entreprise ne peut prospérer. Or, ces vices d’administration ne sont pas particuliers aux PTT ; ils existent dans la plupart de nos services publics : il n’est donc pas étonnant que nous allions à la ruine. (…) Toute incomplète qu’elle est, cette étude permet d’affirmer que l’État est incapable de bien gérer une entreprise industrielle. »⁴⁴

Ce constat sévère n’était pas isolé : il revenait dans la plupart des monographies entreprises sur les bases de la « doctrine administrative ». En 1919, Henri Fayol avait créé le Centre d’études administratives (CEA), une structure destinée à la coordination de recherches collectives empiriques qui permettrait ainsi de « structurer le succès de ses idées »⁴⁵ Alain Chatriot cite ainsi l’exemple de Jean Zapp, secrétaire général du CEA, qui publia « dans la Revue Politique et Parlementaire une volumineuse étude sur la liquidation des stocks liés au premier conflit mondial » :

« L’article se veut une démonstration de méthode reprenant les cinq principes fayoliens en les appliquant à une analyse fouillée du débat alors vif sur les difficultés commerciales de l’État à gérer les suites de la guerre. Le désengagement de l’État y est clairement exigé. »⁴⁶

Pour Stéphane Rials, cette conviction partagée faisait du « fayolisme » un « strict prolongement » du libéralisme de son temps⁴⁷ Néanmoins, tant les positions d’Henri Fayol que celles d’Albert Schatz étaient empreintes d’un pragmatisme qui n’était pas présent chez les libéraux de la fin du XIX^e siècle. La conclusion que Fayol tirait de son étude des PTT en témoigne : « en attendant une réforme générale des services publics il faut subir, dans les PTT, la gestion directe de l’État en cherchant à l’améliorer autant que possible »⁴⁸ Par cette préconisation, il s’écartait déjà des libéraux classiques qui voyaient de solution que dans la limitation des attributions de l’État. Pour Fayol, réformer l’État supposait de procéder en deux temps « clairement marqués : celui du désencombrement, prioritaire, et, seulement après, celui de l’industrialisation de ce qui demeure incompressible »⁴⁹ En ce sens, le « fayolisme » se plaçait bien en une sorte d’intermédiaire entre les libéraux dogmatiques, adeptes du seul « désencombrement » et les promoteurs d’une « industrialisation » de l’État conçue comme prioritaire.

Industrialiser l’État pour rationaliser l’étatisme ?

Si la position intermédiaire se retrouve surtout chez « l’industriel » Henri Fayol, celle de l’ « industrialisation » avait pour principaux thuriféraires des hauts fonctionnaires de l’État. Albert Thomas affirmait ainsi, dès 1919, que c’étaient « les partisans les plus résolus des entreprises d’État qui [avaient] le devoir de signaler (…) ce qu’on appelle couramment les défauts ou les méfaits de l’étatisme »⁵⁰ Comme pour le confirmer, on observe que, si les positions les plus libérales étaient, le plus souvent, énoncées par des industriels ou dirigeants du secteur privé, les positions présentées ici émanaient principalement de maîtres des requêtes du Conseil d’État. En effet, il semble que ce long cheminement à travers le renouvellement d’une pensée organisationnelle de l’État nous mène inévitablement vers trois auteurs qui semblent les plus représentatifs de cette variante de la « doctrine administrative » : Henri Chardon, René Favareille ainsi que Léon Blum.

C’est avant tout la figure d’Henri Chardon qui s’impose face aux positions d’Henri Fayol. Pendant la guerre, il put observer le fonctionnement de l’administration de très près en occupant les fonctions de directeur du personnel et de la comptabilité au ministère des Travaux publics et des transports de 1916 à 1919. Là où la guerre avait encouragé Henry Fayol à étendre ses réflexions de l’industrie à l’État, elle donna à Henri Chardon une nouvelle raison de défendre des réformes qu’il estimait nécessaires depuis le début du siècle. C’est très certainement sur cette différence de parcours professionnel et intellectuel (sans compter l’écart générationnel) qu’est fondé le désaccord fondamental entre ces deux auteurs :

« La divergence entre Fayol et Chardon, et par-delà leurs personnes entre les organisateurs des années 1920, gît donc dans leur interprétation de l’incapacité de l’État : pour le premier, elle est essentielle et absolue en matière économique ; pour le second, elle est historique et relative, et donc, comme telle, susceptible d’une réforme que l’on baptise industrialisation. »⁵¹

Les partisans d’une priorité donnée à la réforme par l’« industrialisation » s’opposaient finalement tant aux libéraux qu’aux fayoliens sur le terrain de l’augmentation des fonctions de l’État. Les premiers ne la considéraient tout simplement pas comme un fléau. René Favareille, lui aussi issu du Conseil d’État, proposa dès 1919 une réforme administrative par l’autonomie et la responsabilité des fonctions. Concernant la question des attributions de l’État, sa position était très claire :

« Les derniers théoriciens de l’État réduit à sa plus simple expression, celle de l’État gendarme sont morts depuis longtemps et rien ne peut arrêter le travail profond et irrésistible, l’évolution séculaire qui hiérarchise peu à peu toutes les activités sous l’autorité régulatrice de l’État, qui ramifie toute la complexité sociale à ce centre nerveux. Quand je parcours la liste des fonctions actuelles, je vois que la plupart sont mal remplies, et c’est une infirmité dont il faut le guérir, mais j’en vois peu qu’il serait désirable de lui enlever pour les rendre à l’anarchie égoïste des intérêts privés. »⁵²

Les constats de dysfonctionnements n’en étaient pas pour autant plus indulgents. Dans un ouvrage paru en 1927 sous les auspices de la dotation Carnegie, Henri Chardon affirmait lui aussi la nécessité d’une intervention de l’État dans des domaines que les libéraux souhaitaient lui soustraire :

« Si nous nous en étions tenus à la seule initiative des sociétés financières, une grande partie des travaux les plus nécessaires à la vie sociale n’aurait jamais été exécutée. Les autres, conçus comme des entreprises de dividendes, seraient promptement détournées de leur objet. Notre réseau de routes et de chemins n’aurait pas été construit, si le pouvoir central ne s’en était pas mêlé. (…) Cela est de notoriété publique et cela ne pouvait être autrement : les sociétés financières ne sont pas des instituts philanthropiques (…). Ne croyons donc pas les gens qui disent : il y a des services qui incombent au gouvernement, d’autres dont il s’est chargé abusivement et qu’il fait mal. Ces services dont on nous répète qu’ils n’appartiennent pas au gouvernement sont précisément ceux que nous lui attribuons en première ligne, lorsque nous réfléchissons un peu. Nous le couvririons des injures les plus mérités s’ils ne procuraient pas d’abord les moyens de communiquer avec les autres hommes. L’imperfection des services matériels que nous attendons de notre nation et que nous avons le droit d’attendre d’elle, fait les trois quarts des plaintes journalières qui pleuvent sur un gouvernement. »⁵³

Tandis que les libéraux voyaient dans l’absence d’une recherche de profits financiers le principal défaut des services publics, Henri Chardon y voyait quant à lui l’essence même de l’intervention de l’État. Il ne s’agissait pas de rejeter les méthodes de l’industrie privée, bien au contraire, mais d’accepter que les fins de l’État ne fussent pas celles des industries. Le maître des requêtes s’inscrivait comme un continuateur des transformations du rapport à l’État amorcé par Émile Durkheim et Léon Duguit au tournant du siècle. Pour Henri Chardon, les limites du « domaine des services publics » se trouvaient « dans les possibilités d’organisation pratique et dans l’évolution sociale de la nation ». Dès lors, le recours aux méthodes industrielles constituait un outil de rationalisation au service d’une plus grande efficacité de services publics. À ce titre, le nombre des fonctionnaires ne constituait pas une question en soit. En 1921, il s’était explicitement positionné sur ce point :

« Pour donner à la France cette forte administration indispensable à la vie d’un grand pays, nous devons d’abord fixer rationnellement la liste des services publics et le domaine exact de chaque service. Les administrations ne doivent pas être des troupes confuses d’individus plus ou moins bien intentionnés, mis à la disposition des hommes politiques et faisant au commandement des à droite ou des à gauche.

L’efficacité et l’utilité du service public dépendent, dans une très large mesure, de ce premier effort d’organisation ; il n’a jamais été fait sérieusement en France. La constitution des services actuels a été souvent déterminée avec une grande légèreté ou même parfois ne paraît jamais avoir été examinée sérieusement. Chaque industriel apporte le plus grand soin à bien organiser sa maison : son génie se révèle dans cette organisation ; la prospérité de son établissement en dépend. »⁵⁴

Pour Henri Chardon, il n’y avait rien d’incompatible à reconnaître le caractère irrésistible de l’extension des attributions de l’État tout en proposant de la rationaliser par l’utilisation des méthodes de l’industrie privée. Il considérait même que ces deux approches étaient inséparables :

« Les défectuosités de la gestion par l’État ne sont pas une conséquence nécessaire de la démocratie ; qui, d’autre part, oserait prétendre que la gestion des sociétés financières soit à l’abri de toute critique ? Les deux systèmes d’exploitation sont expérimentés pour les services publics : ils tendent sous nos yeux à se rapprocher. On demande que la rigidité, le formalisme, le sommeil des administrations d’État soient remplacés par la liberté, la souplesse, l’activité des sociétés industrielles ; mais en même temps, l’intervention de la puissance publique s’accentue fatalement de jour en jour…, nous ne pouvons plus admettre que des intérêts financiers dominent la vie de la Nation. La fusion des deux systèmes est le régime de l’avenir. »⁵⁵

En somme, la démarche d’Henri Chardon et de René Favareille se résumait à cette question : « n’est-il pas plus simple, plus pratique d’accepter cette irrémédiable fatalité [de l’augmentation des besoins de la nation qui nécessitent l’augmentation du rôle de l’État] et de chercher non à supprimer un service insupprimable mais à l’améliorer ? »⁵⁶ Dans les Lettres sur la réforme gouvernementale, le langage de Léon Blum était lui aussi fortement imprégné d’une nouvelle perception de ce que devait être le fonctionnement de l’État :

« L’idée conductrice qui m’a guidé (…) est que la gestion d’une nation moderne ne se présente pas comme une tâche à part, unique dans sa nature et dans son essence, mais qu’au contraire les règles de l’action sont partout les mêmes ; et qu’un grand pays ne se dirige pas par d’autres moyens qu’une grande industrie ou qu’un grand établissement commercial. Pour préciser la notion de direction gouvernementale – ce qui était mon objet propre – j’ai multiplié les suggestions et les rapprochements empruntés à ce qu’on nomme, parfois bien inexactement, les “méthodes industrielles”. On pourra peut-être pousser plus loin dans la même voie, et déterminer peu à peu, à force de notations empiriques, comme une méthode Taylor du gouvernement et de l’administration. Je reste convaincu, en tous cas, que cette voie est la bonne, et si nous ne nous y engageons pas aussitôt, si nous n’opérons pas à temps, pour améliorer l’outillage et le rendement, l’emprunt nécessaire aux procédés de l’industrie, c’est bientôt la grande industrie qui usurpera le gouvernement. »⁵⁷

Le procès en « généralités » que Jules Billard pouvait faire à certains fayoliens n’avait pas de raison d’être dans le cas des promoteurs de l’ « industrialisation ». Henri Chardon et ses deux collègues du Conseil d’État disposaient d’une connaissance pratique de l’administration qui leur permettait de proposer des réformes concrètes et précises. Au moins un exemple l’atteste : la plupart des mesures préconisées reposaient sur une critique étayée des pratiques budgétaires et des propositions d’alternatives. Si Léon Blum n’interviendrait que plus tardivement sur la question budgétaire en « évoquant devant ses collègues députés, l’intérêt qu’il y aurait à voter le budget de l’État par programmes et non par chapitres »⁵⁸, ses deux collègues en firent quant à eux une question de toute première importance dès les années 1920. En effet, par la « substitution d’une gestion économique à une administration bureaucratique »⁵⁹, ces auteurs ne lançaient pas une idée générale mais proposaient un plan de réforme précis qui ciblait le cœur du fonctionnement de l’État :

« L’annualité, c’est-à-dire l’interdiction de faire un programme de travaux dépassant une année, de constituer aucune réserve, de préparer aucun amortissement, quelle folie ! L’unité budgétaire, c’est-à-dire l’obligation de confondre pêle-mêle les recettes et les dépenses de 50 usines diverses, quel enfantillage ! La spécialité budgétaire, c’est-à-dire le compartimentage de l’usine en plusieurs ateliers séparés par des cloisons hermétiques, quelle stupidité ! »⁶⁰

Comme Stéphane Rials l’a bien souligné, si Henri Chardon accordait une place importante au « rôle central du chef », il accordait aussi une « importance particulière aux questions d’ordre budgétaire »⁶¹ Lorsqu’il proposait de multiplier les offices nationaux avec autonomie budgétaire, il s’agissait ainsi d’affirmer un principe directeur pour la politique budgétaire. Pour le maître des requêtes, chaque service devait être doté, « autant que possible », d’un « budget distinct », ce qui faciliterait « l’établissement de comptes industriels, élément important de bonne gestion pour chaque service public »⁶² René Favareille considérait que les trois principaux obstacles que rencontrait le gouvernement dans la gestion des fonds publics résidaient dans l’annualité du budget, son unité, et sa spécialité.⁶³ Il préconisait alors la mise en place d’une nouvelle comptabilité pour l’État sur la base d’une « comptabilité industrielle normale »⁶⁴

La pensée organisatrice se trouvait ainsi à la confluence de plusieurs dogmes parfois contradictoires. Comme l’explique Stéphane Rials, « si uni » qu’il puisse être quant aux « principes fondamentaux qu’il croit pouvoir poser », le « courant organisateur » restait « soumis à la tension d’un débat fort classique. Pour être organisateur, l’on n’en est pas moins libéral ou non. La force apparente du mouvement réside peut-être d’ailleurs dans ce qu’il a su transcender certains clivages politiques ». Le juriste ajoutait que « les années vingt [avaient] consacré le triomphe de la thèse de l’industrialisation et non celui du désencombrement »⁶⁵ Fort d’une audience importante et de réflexions bouillonnantes, ce mouvement trouva néanmoins rapidement ses limites face aux impératifs financiers de la période. Certes, le « désencombrement » dans le sens d’un désengagement de l’État ne s’imposa pas, mais en ce qui concerne la question des effectifs, ce fut bien la réduction du nombre des fonctionnaires qui passa avant toute véritable réforme organisationnelle⁶⁶

1. Ce billet est fondé sur une version légèrement remaniée d’une partie du chapitre 3 de ma thèse “Compresser les effectifs pour réformer l’État ? Le nombre des fonctionnaires de la Grande Guerre à la Grande Crise”, p. 275-409 [↩]
2. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans l’administration française, Paris, Beauchesne, 1977, p. 117 [↩]
3. Gérard Brun, Technocrates et technocratie en France (1914-1945), Paris, Albatros, 1985, p. 63 [↩]
4. Stéphane Rials, Administration et organisation, op. cit. p. 117-118 [↩]
5. Ibid., p. 118 [↩]
6. Ibid., p. 177 [↩]
7. Adolphe Delemer, Le bilan de l’étatisme, préface de Jacques Bardoux, Paris, Payot, 1922, p. 16 [↩]
8. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 83 [↩]
9. Raymond d’Argila, L’Étatisme industriel, Paris, Impr. de Montparnasse, 1929, p. 191 [↩]
10. Adolphe Delemer, Le bilan de l’étatisme, op. cit., p. 184 [↩]
11. Paul Nourrisson, « Le fonctionnarisme après la guerre », Revue catholique des institutions et du droit, vol. 61, Avril 1923, p. 159‑169 [↩]
12. À propos de cette revue, voir : Catherine Fillon, « La Revue catholique des institutions et du droit, le combat contre-révolutionnaire d’une société de gens de robe (1873-1906) », dans Hervé Leuwers, Jean-Paul Barrière et Bernard Lefebvre (dir.), Élites et sociabilité au XIX^e siècle, Villeneuve d’Ascq, Centre de recherche sur l’Histoire de l’Europe du Nord-Ouest (Université Lille 3), 2001, p. 199‑218 [↩]
13. Paul Nourrisson, « Le fonctionnarisme après la guerre », op. cit., p. 161‑162 [↩]
14. Ibid., p. 162‑163. L’auteur renvoyait aux propos du député rapportés par La Croix, 9 mars 1922. Voir en annexe n°34, p. 752, une reproduction de l’article quasi-intégralement composé d’une reprise de la déclaration de Joseph-Louis Bonnet à la Chambre [↩]
15. Ibid., p. 167 [↩]
16. Raymond d’Argila, L’Étatisme industriel, op. cit., p. 167‑168 [↩]
17. Ibid., p. 168 [↩]
18. Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme de l’administration durant l’entre-deux-guerres », Entreprises et Histoire, vol. 34, 2003, p. 84 [↩]
19. Jean-Louis Peaucelle, « Henri Fayol et la recherche-action », Gérer et comprendre, n^o 62, Décembre 2000, p. 73‑86 [↩]
20. Jean-Louis Peaucelle, « Henri Fayol, 1841-1925 », dans Jean-Claude Daumas, Alain Chatriot, Danièle Fraboulet, Patrick Fridenson et Hervé Joly (dir.), Dictionnaire historique des patrons français, Paris, Flammarion, 2010, p. 279‑281 [↩]
21. D’abord publié dans le Bulletin et comptes rendus mensuels des réunions de la Société de l’industrie minérale en 1916, il fut repris sous la forme d’un ouvrage chez Dunod en 1920 et fut réédité à de nombreuses reprises par le même éditeur. Sa dernière édition en français en faisait le « texte fondateur du management » : Henri Fayol, Administration industrielle et générale. Le texte fondateur du management, préface de Jean-Pierre Diétrie, présentation de Pierre Morin, Paris, Dunod, 1999 [↩]
22. Ibid., p. 5 [↩]
23. Ibid., p. 7 [↩]
24. Texte de 1917 repris dans Henri Fayol (dir.), L’éveil de l’esprit public, Paris, H. Dunod et E. Pinat, 1918, p. 85 ; et cité par Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 22 [↩]
25. Henri Fayol, Administration industrielle et générale [1920], op. cit., p. 8 [↩]
26. Jules Billard, Organisation et Direction dans les affaires privées et les services publics. Un essai de doctrine : le Fayolisme, Paris, Berger-Levrault, 1924, p. 34‑50 [↩]
27. Pierre Rosanvallon le qualifie ainsi de « principal disciple français de Taylor » : Pierre Rosanvallon, L’État en France, op. cit., p. 233 [↩]
28. Jean-Louis Peaucelle, « Henri Fayol et la recherche-action », op. cit., p. 73 [↩]
29. Donald Reid, « Genèse du fayolisme », Sociologie du Travail, n^o 1, 1986, p. 92 [↩]
30. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 101 [↩]
31. Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme… », op. cit., p. 85 [↩]
32. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 93‑94 [↩]
33. Henri Fayol (dir.), L’éveil de l’esprit public [1918], op. cit., p. 6 ; cité par Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 100 [↩]
34. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 100 [↩]
35. Albert Schatz, L’individualisme économique et social. Ses origines, son évolution, ses formes contemporaines, Paris, Armand Colin, 1907 [↩]
36. Albert Schatz, L’Entreprise gouvernementale et son administration, Paris, Grasset, 1922, p. 122 [↩]
37. Albert Schatz, L’Entreprise gouvernementale et son administration, op. cit., p. 46 [↩]
38. Ibid., p. 66 [↩]
39. Ibid., p. 68‑69 [↩]
40. Ibid., p. 69‑75 [↩]
41. Jules Billard, Organisation et Direction dans les affaires privées et les services publics. Un essai de doctrine : le Fayolisme, op. cit., p. 159 [↩]
42. Ibid., p. 120‑121 et 159 [↩]
43. Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme… », op. cit., p. 87 [↩]
44. Henri Fayol, L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, Paris, Dunod, 1921, p. 7‑8. Fruit d’un rapport fait à la demande du sous-secrétaire d’État aux PTT, Louis Deschamps, cette étude fut d’abord publiée dans la Revue politique et parlementaire, n°310, mars 1921, p. 365-440 [↩]
45. Jean-Louis Peaucelle, « Henri Fayol et la recherche-action », op. cit., p. 78‑80 [↩]
46. Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme… », op. cit., p. 93 [↩]
47. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 129 [↩]
48. Henri Fayol, L’incapacité industrielle de l’État [1921], op. cit., p. 84 [↩]
49. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 129 [↩]
50. Albert Thomas, « L’autonomie industrielle des établissements de l’État », L’économiste parlementaire, 17 Juillet 1919, p. 522 ; cité par Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 119 [↩]
51. Ibid., p. 127 [↩]
52. René Favareille, Réforme administrative par l’autonomie et la responsabilité des fonctions (self-administration), Paris, Albin Michel, 1919, p. 78 [↩]
53. Henri Chardon, L’organisation de la République pour la paix, Paris & New Heaven, Presses universitaires de France & Yale university Press, 1927, p. 15‑16 [↩]
54. Henri Chardon, L’organisation d’une démocratie [1921], op. cit., p. 30 [↩]
55. Ibid., p. 34‑35 [↩]
56. René Favareille, Réforme administrative [1919], op. cit., p. 83 [↩]
57. Léon Blum, La réforme gouvernementale [1918], op. cit., p. 573‑574 [↩]
58. Marc Olivier Baruch, « Le cercle ou la spirale ? », op.cit., p. 786. L’auteur renvoie à « Séance du 27 janvier 1933 » dans L’œuvre de Léon Blum, vol. III-2, 1928-1934, Paris, Albin Michel, 1972, p. 474 [↩]
59. René Favareille, Réforme administrative [1919], op. cit., p. 143 [↩]
60. Ibid., p. 122 [↩]
61. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 121 [↩]
62. Henri Chardon, L’organisation de la République pour la paix [1926], op. cit., p. 30 ; il avait énoncé cette proposition dès 1921 dans Henri Chardon, L’organisation d’une démocratie [1921], op. cit., p. 57‑58 [↩]
63. René Favareille, Réforme administrative [1919], op. cit., p. 117‑119 [↩]
64. Ibid., p. 149 [↩]
65. Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, op. cit., p. 131 [↩]
66. À ce propos je vous renvoie à “Faire refluer l’étatisme : l’urgence des compressions de personnel”, p. 309-358 de ma thèse [↩]

---

---