Le rapport Tourret et le “fonctionnaires bashing”

Hier matin, je recevais un e-mail de Laurent Martinet, journaliste à l’Express, qui souhaitait savoir si j’avais un commentaire à faire sur les propositions du député radical de gauche du Calvados, Alain Tourret, concernant les fonctionnaires. Je m’y suis donc intéressé de plus près – je n’avais lu que quelques brèves car le rapport n’avait pas encore été présenté officiellement – et je n’ai pas été déçu…

Vous pouvez trouver mon extrêmement modeste contribution à l’article de Laurent Martinet ici, mais comme j’avais pris quelques notes supplémentaires, autant les partager ici en élargissant un peu le sujet au traitement médiatico-politique récent des questions ayant trait à la Fonction publique – car il y a (malheureusement) de quoi faire…

« Toujours plus ! » (mais un peu moins quand même…)

Dans son rapport, Alain Tourret note que « tous versants de la fonction publique confondus, le nombre d’agents a progressé de 0,3% (+13 800 agents) en 2012 après une baisse de 0,4% en 2011 (- 20 700 agents » (p. 29).

Ces chiffres – rendus publics par la mise en ligne de la version « projet » de l’édition 2014 du rapport annuel de la DGAFP – sont ceux qui ont été récemment beaucoup commentés sous la forme du « nombre des fonctionnaires repart à la hausse » (voir Le Figaro , l’Express , Le Point ou encore L’indépendant). La simplification médiatique est compréhensible, mais il me semble important de rappeler ici encore qu’une proportion importante des 5,37 millions d’agents comptabilisés dans les trois versants de la Fonction publique n’est pas fonctionnaire à proprement parler (voir ce billet pour une remise en perspective historique).

En outre, cette information mérite une petite précision : en dépit de la hausse observée ici, le solde sur trois ans reste négatif avec une diminution des effectifs d’environ 13 300 (- 6 400 en 2010 ; – 21 000 en 2011 ; + 13 800 en 2012). Bien entendu, à l’échelle de plus de 5 millions de personnes, cela ne paraît pas beaucoup et en tendance on est bien dans une tentative de stabilisation des effectifs. Mais au-delà de ce solde net, il est important de ne pas oublier que pour en arriver à un tel résultat, il a fallu opérer des réductions drastiques dans certains services pour aller au-delà d’une seule « compensation » des créations dans les secteurs dits prioritaires.

Je l’ai déjà mentionné ici ou là sur la base des chiffres qui avaient été précédemment rendus publics, mais la situation n’a pas beaucoup évolué : avec le gel du point d’indice instauré en 2010 et maintenu par tous les gouvernements qui se sont succédé depuis, on se trouve dans une situation où le nombre des agents diminue tandis que leur rémunération réelle, en euros constants, baisse elle aussi. En 2012, Noam Léandri, le président de l’Observatoire des inégalités, rappelait ainsi qu’un tel blocage relevait d’un « record historique » : ces trente dernières années, les gels les plus longs avaient duré 16 mois.

L’antienne des « moins de fonctionnaires mieux payés » a pris du plomb dans l’aile… et il y a des secteurs qui semblent désormais devoir faire face à une véritable crise de recrutement (voir ici par exemple).

Stabiliser les effectifs de la Fonction publique hospitalière (FPH) ?

Il est intéressant de noter que le rapporteur attribue en partie l’accroissement des effectifs de la FPH à l’augmentation des besoins (« accroissement de l’activité compte tenu de la croissance et du vieillissement de la population » p. 35) – mais qu’il préconise malgré tout une stabilisation « à missions constantes ».

Le député appelle pour cela à une « diminution progressive des effectifs, notamment dans les fonctions de supports, qui n’est pas de nature à remettre en cause la qualité du service ni la sécurité des patients ». Précisons néanmoins que cette catégorie d’agents, classés dans la filière « Administrative » dans le rapport 2014 sur l’état de la Fonction publique (figure 2.3-4 p. 228) ne représente au total que 11% des effectifs de la FPH.

Gageons que même si des gains de productivité étaient toujours possibles, il ne faudrait pas en attendre une réduction sensible des effectifs. Il faudrait peut-être même se demander si une réduction serait véritablement souhaitable, dans un secteur dont les besoins ne sont pas amenés à diminuer compte tenu des projections en termes de vieillissement de la population par exemple, et où le personnel soignant travaille déjà le plus souvent à flux tendus. À ce propos, je vous recommande la lecture du chapitre « L’hôpital manque de personnel » dans L’Hôpital en sursis. Idées reçues sur le système hospitalier par Bernard Granger et Frédéric Pierru.

Instaurer une rupture conventionnelle du statut des fonctionnaires ?

Les propositions 3 et 4 (p. 41) du rapport Tourret visent à faciliter le licenciement des fonctionnaires sous statut.

Contrairement à une idée reçue, le statut n’empêche en rien le licenciement des fonctionnaires. Il existe des conditions, très encadrées, dans lesquelles un agent peut être licencié : insuffisance professionnelle, refus de prise de poste après congé maladie, disponibilité, etc. Dès lors, affirmer qu’« il y des salariés qui n’ont pas envie de travailler » et que malgré tout, « pendant plusieurs années, on les paye à ne rien faire » relève de la malhonnêteté. Qu’il existe des tire-au-flanc dans la Fonction publique n’est pas contestable, comme dans le secteur privé d’ailleurs. Affirmer qu’un fonctionnaire ne travaillant pas pendant plusieurs années ne peut pas être licencié est faux puisqu’une telle situation relève incontestablement de « l’insuffisance professionnelle » qui constitue un motif de licenciement dans les trois versants de la Fonction publique.

Reste que, parmi tout ce qui différencie le statut d’un CDI, il y a la protection de l’emploi face aux décisions hiérarchiques ou politiques arbitraires. Instaurer une possibilité de « rupture conventionnelle », c’est remettre en cause le statut, faire comme si le lien qui unit l’agent public statutaire à l’État était contractuel, ce qui n’est pas le cas (comme l’ont d’ailleurs rappelé plusieurs responsables syndicaux).

La remise en cause du statut n’a rien de nouveau ni d’inédit. Cette fois comme les précédentes, il s’agit certainement de faire du « buzz ». Mais prenons un instant la question au sérieux : si l’on souhaite remettre en cause le statut, il faudra certainement discuter rémunération. Il n’est pas certain que des cadres du secteur privé accepteraient de travailler pour une rémunération équivalente à celle de leurs homologues du public… Comme je le notais dans un billet précédent, les salaires moyens régulièrement cités cachent non seulement de réelles inégalités salariales au sein même de la FP, mais aussi le fait que contrairement à une idée qui commence à se répandre : on ne gagne pas mieux sa vie en étant fonctionnaire. Rappelons donc par exemple que, dans la Fonction publique d’État, le salaire net mensuel moyen pour les cadres supérieurs à temps complet est de 2 716€ tandis que pour l’ensemble des cadres supérieurs et chefs d’entreprises salariés du secteur privé et des entreprises publiques, ce salaire net mensuel moyen en équivalent temps plein est de 3 963€.

La question des incitations au départ est très complexe mais prenons simplement un exemple à l’étranger pour en cerner les écueils possibles : au milieu des années 1990, le gouvernement du Québec a cherché à assainir son déficit budgétaire par des mesures d’incitation au départ négociées avec les syndicats. L’objectif initial du nombre de départ fut largement dépassé, affectant toutes les administrations dont certaines furent désorganisées au point que la qualité du service public diminua dans certains secteurs¹

En outre, il me semble que dans la perspective qui est ici celle du rapport, « faire des économies », la question du statut est un faux problème.

Si le seul statut était responsable de l’existence d’un trop grand nombre d’agents publics, comment expliquer que les trois versants de la Fonction publique emploient encore plus de 900 000 non-titulaires, soit 17% des agents ? Et cela, sans compter les statuts spécifiques qui s’y apparentent… Et, comme l’ont souligné récemment Jacqueline Gourault et Philippe Kaltenbach (voir leur rapport d’information au Sénat et cette interview pour Acteurs publics), il ne s’agit pas que de « précaires » qui « coûteraient » moins cher que des agents statutaires, parfois même bien au contraire…

Des effectifs aux missions de l’État

Bien qu’il évacue rapidement la question dans cette section du rapport, le député précise qu’aucune réflexion sur les effectifs ne « peut faire l’économie d’une réflexion sur les missions confiées au service public et sur son organisation » (p. 35). En réalité c’est là la véritable question, et elle a été éludée par tous les gouvernements qui enchaînent les mesures de réduction d’effectifs depuis le début des années 2000.

On se trouve dans une situation qui, sous certains aspects, ressemble à celle de l’après Seconde Guerre mondiale (pour plus de détails de vous invite à lire le dernier chapitre de ma thèse). Tandis que de très fortes réductions de personnel avaient été opérées entre 1945 et 1948 – acceptées par les syndicats en échange, notamment, d’une revalorisation et d’une révision de la hiérarchie des traitements – les plus fins analystes de la situation budgétaire de la France affirmaient qu’il n’était plus possible d’attendre de véritables et drastiques économies à partir d’une simple politique de réduction du personnel : il fallait poser la question fiscale d’une part, et la question du rôle de l’État d’autre part. La question devait-être la suivante : on veut réduire drastiquement les dépenses ? D’accord, quelles missions – i.e. quels services publics – l’État doit-il abandonner ?

Certes, il y a un incontestable gain médiatique et politique, surtout dans le contexte actuel, à affirmer de façon opportuniste que les fonctionnaires sont trop nombreux, à remettre en cause cet « insupportable privilège » que serait le statut de la Fonction publique, ou à remettre sur la table la question du jour de carence. Mais cela ne mènera pas très loin d’un point de vue purement budgétaire.

Il arrivera probablement un moment où, à force d’affirmer que l’équilibre de peut plus passer que par des réductions de dépenses et non des augmentations de recettes, il faudra passer aux questions sérieuses : souhaite-t-on que l’éducation, la santé, la justice, etc. restent des services publics financés et profitant à la collectivité ? A-t-on besoin d’un ministère de la Culture ? De l’Agriculture ? Il faudra attendre pour le vérifier, mais c’est peut-être une telle logique qui anime le « tri dans les missions de l’État » lancé par Thierry Mandon cet été, auquel il affirme souhaiter associer les agents ainsi que les usagers (voir ici  et là par exemple).

Il n’est pas illégitime de poser ce type de questions, on conviendra toutefois qu’elles sont beaucoup plus politiques, et même démocratiques, que budgétaires. En tous les cas, je ne suis pas certain qu’il faille chercher des réponses sérieuses dans un rapport parlementaire dont l’objectif est manifestement de « faire le buzz » par des propositions « décoiffantes », « choc », « décapantes » ou « audacieuses » – à défaut d’être véritablement originales : « pour Alain Tourret, l’objectif c’est avant tout de réduire les effectifs de fonctionnaires qu’il juge pléthoriques »

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Ce rapport ne sera pas pour autant sans effet : il participe d’une intensification des campagnes de dénigrement des fonctionnaires dont les conséquences sont de plus en plus prégnantes. Pensons par exemple aux concours qui ne trouvent plus assez de candidats dans certaines filières… En outre, le 31 octobre, Acteurs publics publiait les résultats d’un sondage selon lequel « plus d’un Français sur deux [aurait] une mauvaise opinion de la fonction publique d’État ». Bien entendu, comme toujours avec ce type d’enquête, il faut rester prudent quant à l’interprétation des résultats² . Pour autant, le déplacement qui a été opéré récemment de la critique des mesures gouvernementales relatives aux allocations familiales vers la question du supplément familial de traitement des fonctionnaires témoigne bien d’une volonté d’opposition de plus en plus systématique entre public et privé… Pas certain qu’il faille s’en réjouir.

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Crédit image de une : Steven Depolo en cc sur Flickr

1. Informations tirées de Claude Beauregard et Pierre Bernier, « Le renouvellement de la fonction publique québécoise : enjeux et écueils » dans Louise Lemire, Denis Proulx et Luc Cooremans (dir.), Modernisation de l’État et gestion des ressources humaines : Bilan et perspectives Québec-Belgique, Outremont, Athéna éd., 2005 [↩]
2. Et il y aurait beaucoup à dire sur les raccourcis qu’opèrent les auteurs de l’article – qui ne sont autres que le directeur des études politiques au département “Opinion et stratégies d’entreprise” de l’Ifop, le responsable des activités secteur public ainsi que le directeur en charge de l’offre de services RH publiques du cabinet de consultants Ernst & Young –  entre certaines « opinions » et la nécessité de certaines réformes [↩]

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