Toujours plus ! Encore plus ! Jamais autant !

En décembre 2014, une livraison des Informations rapides (IR n°289, 18 décembre 2014 – PDF) de l’INSEE présentait quelques résultats “provisoires [et] susceptibles d’être révisées” à propos de l’évolution des effectifs des trois versants de la Fonction publique entre 2012 et 2013. Elle avait été reprise par une grande partie de la presse sur une tonalité, disons… traditionnelle :

– Les Échos : “Les effectifs de la fonction publique ont encore grimpé en 2013”
– L’Expansion/L’Express : “Le nombre de fonctionnaires augmente encore en 2013”
– Le Figaro (1/2) : “Le gouvernement ne parvient pas à enrayer la hausse des dépenses publiques”
– Le Figaro (2/2) : “Le nombre de fonctionnaires continue toujours d’augmenter”
– Atlantico : “Encore plus de fonctionnaires en 2014, ou comment le gouvernement a oublié de s’attaquer à la rente qui plombe véritablement l’économie française“

On notera pour la forme que parmi les 5 articles qui précèdent, seuls Les Échos donnent à leurs lecteurs accès à la note de l’INSEE. Mais ce qui m’intéresse le plus ici, ce sont :

• les “encore plus” les “continue toujours d’augmenter”, “encore grimpé” et “augmenté encore” : on ne recule devant rien pour donner l’impression que la croissance des effectifs est permanente, continue et généralisée…
  Or, les résultats provisoires de l’INSEE attestaient, par exemple, une légère baisse des effectifs des ministères (-0,3% en comptant ou non les emplois aidés) “en partie du fait de transferts internes à la fonction publique de l’État ” ; et les auteurs de la note soulignaient que l’année précédente, en 2012, la baisse de l’ensemble des effectifs de la FP de l’État avait été de -1% (p. 1 de l’IR n°289)

• (vous ne serez pas surpris.es) les références au “nombre des fonctionnaires” : à l’exception notable des Échos, qui écrit justement “effectifs de la fonction publique”, les journalistes affirment que ce sont “les fonctionnaires” qui sont “toujours” et “encore” plus nombreux.
  Or, la note de l’INSEE ne comportant pas de précisions concernant le statut des effectifs comptabilisés (rappelons qu’il s’agissait d’une synthèse des résultats provisoires), soulignait l’importance des “contrats aidés” dans la croissance de l’ensemble. Si, dans les trois versants de la Fonction publique, la hausse était évaluée à 1,5% en prenant les bénéficiaires de contrats aidés en considération, elle n’était plus que de 0,7% si on ne les comptabilisaient pas. En outre, rien ne permettait d’affirmer que dans ces 0,7% de hausse, les fonctionnaires étaient majoritaires… L’organisme statistique faisant les choses bien, il fournissait aux journalistes la définition d’un “contrat aidé” : “un contrat de travail dérogatoire au droit commun, pour lequel l’employeur bénéficie d’aides, qui peuvent prendre la forme de subventions à l’embauche, d’exonérations de certaines cotisations sociales, d’aides àla formation“. Le curieux pouvait même cliquer sur le lien fourni à l’appui de cette définition pour plus de détails (voir ici). Quoiqu’il en soit, pour les plus pressés, il ne sont pas fonctionnaires…

Et voici qu’il y a une petite dizaine de jours, l’INSEE publiait, dans une brochure Insee Première (IP n°1544, avril 2015 – PDF), une synthèse des résultats de ses analyses (menées conjointement avec la DGAFP) relatives à l’emploi dans les trois versants de la Fonction publique en France. Pour le dire vite : la version définitive des résultats brièvement présentés quatre mois plus tôt et abondamment commentés par la presse. Et voici que la ronde reprend :

– Les Échos : “Les effectifs de la fonction publique ont de nouveau augmenté en 2013”
– BFM Business : “Il n’y a jamais eu autant de fonctionnaires en France”
– L’Opinion : “Chassez le naturel… Le nombre de fonctionnaires d’État repart à la hausse”
– “Le Figaro (1/2) : “La France compte toujours plus de fonctionnaires”
– Le Figaro (2/2) : “La France n’a jamais eu autant de fonctionnaires en 2013“

On ne change pas une équipe qui gagne… ni un titre qui “fait du clic” ! Mais cette fois les résultats sont plus détaillés, ce qui n’empêche pas de dire, “encore” et “toujours…” à peu près n’importe quoi…

Prenons l’article de l’Opinion :

“Demi-tour. Le mouvement continu de baisse des effectifs de la fonction publique d’État, entamé en 2006 sous l’ère Chirac-Villepin, est terminé. L’Insee confirme ce vendredi ce qu’elle avait laissé entendre dans une estimation provisoire en décembre : le nombre d’agents de l’EÉtat est reparti à la hausse en 2013. En fin d’année, ils étaient 2 382 100, soit 3400 de plus en un an (contre 2 568 700 au maximum, fin 2005).
(…) Au total, la France comptait 5 416 900 fonctionnaires fin 2013, un nouveau record. Parmi eux, figurent 98 000 ex-contractuels, titularisés dans le courant de l’année. Encore tous ces chiffres ne comptabilisent-ils pas les 183 500 bénéficiaires de contrats aidés dans l’administration, soit un bond de 36% en un an. En les incluants, les effectifs de la fonction publics[que] atteignent 5 600 400 personnes et augmentent de 1,5%”

Donc, le nombre des fonctionnaires d’État repartirait à la hausse ? Mais que dit, exactement, la note de l’INSEE ? Sans même avoir à lire la note elle-même, son résumé infirme ou nuance le propos de l’Opinion (et le titre de presque tous les articles précités) :

“Dans la fonction publique de l’État, la progression de 1,0 % est portée par la croissance des effectifs des établissements publics (+ 6,0 %), alors que les effectifs des ministères diminuent (- 0,3 %). (…) Entre fin 2012 et fin 2013, les titulaires sont plus nombreux à quitter la fonction publique qu’à y entrer, contrairement aux autres statuts. De plus, 98 000 agents qui n’étaient pas titulaires en 2012 le sont devenus en 2013. Sur cette période, le nombre de titulaires augmente donc.“

Donc, on a pas recruté de nouveau fonctionnaires… mais on a titularisé des non-titulaires (notamment en application d’une loi du… 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique , dite “Loi Sauvadet” – du nom du dernier ministre de la Fonction publique du gouvernement Fillon III¹ .

Si l’on prend les chiffres fournis en annexe à la publication de l’INSEE, on constate que les entrées et sorties des trois versants de la Fonction publique se répartissent comme suit :

Ce n’est donc pas le recrutement de nouveaux fonctionnaires qui explique la croissance des effectifs des trois versants de la FP en 2013.

La lecture de la note dans son ensemble dispensait les auteurs des titres cités de produire leurs propres graphiques… Celui-ci, accessible même à ceux qui ne téléchargeraient pas la note au format PDF, permet de constater que le nombre de titulaires de la fonction publique de l’État – i.e les “fonctionnaires” – a diminué de 0,6% entre 2012 et 2013 :

À -0,6% (titulaires de la FPE) ou +0,8% (titulaires de la FPH) il me semble que l’on peut raisonnablement parler d’une certaine stabilité du nombres des fonctionnaires dans ces deux versants où l’essentiel de la hausse est due :

• aux non-titulaires : +5,3 dans la FPE ; + 3,1% dans la FPH
• aux contrats-aidés : + 35,5% dans la FPE ; +22,8% dans la FPH

Seule la Fonction publique territoriale affiche une croissance des effectifs titulaires (+1,6) alors que les effectifs non-titulaires diminuent (-1,8%). Mais ici encore, ce sont les contrats-aidés qui se développent le plus (+44%)²

Mais que sont exactement – au-delà de la définition précitée – ces emplois aidés ?  Voici ce que nous expliquent les auteurs de la note de l’INSEE :

“Le nombre de bénéficiaires de contrats aidés a fortement augmenté en 2013 (+ 48 000 personnes soit + 36 %), suite, notamment, à la création fin 2012 des emplois d’avenir. Ces emplois sont des contrats d’aide à l’insertion destinés aux jeunes particulièrement éloignés du marché du travail. En 2013, les emplois d’avenir professeur (EAP), réservés aux étudiants boursiers se destinant au professorat, ont également été mis en place. D’autres emplois aidés existent, comme les contrats uniques d’insertion (CUI), non spécifiquement réservés aux jeunes. 
L’augmentation des bénéficiaires de contrats aidés concerne l’ensemble de la fonction publique. Dans la FPE, elle atteint + 32,5 % et touche particulièrement les établissements scolaires du second degré. En dehors des 3 000 EAP, ces contrats aidés correspondent à des emplois d’assistance éducative (aide aux élèves handicapés, appui administratif, vie scolaire).“

Une autre information importante est à noter : tous statuts confondus, les agents des trois versants de la Fonction publique exerçant un emploi à temps partiel correspondent à 22,8% du total (de 18,1% dans la FPE à 28,2% dans la FPT).

Contrats temporaires pour aider à l’insertion (principalement de jeunes) très éloignés du marché du travail, emplois de non-titulaires, forte proportion de temps partiels, maintien du gel du point d’indice (voir ici et là), en attendant de nouvelles économies pour 2016… nous voici loin du tableau du “toujours plus de fonctionnaires” – le privilégiés n’est généralement que sous-entendu – qu’une partie de la presse et des acteurs politiques tente de nous dresser à chaque parution d’une note de l’INSEE sur le sujet.

Vous qui lisez ce carnet régulièrement, vous vous demandez peut-être (moi même ça m’arrive…) à quoi bon faire, encore, un billet de ce type ? Il m’a semblé s’imposer non seulement parce qu’il est toujours utile d’être un peu précis pour ne pas se limiter à “faire dire c’qu’on veut aux chiffres” (voir ici et là…), mais parce que garder en tête ces usages des chiffres produits par l’INSEE sur la Fonction publique permet de mieux comprendre certaines tendances de “l’opinion publique” ou du “sens commun” concernant les agents de la Fonction publique.

Par exemple, en parallèle des articles cités plus haut, mi-avril, Le Figaro diffusait ainsi ce “sondage” en ligne :

Comme je le notais alors sur Twitter, ajoutez deux questions ouvertes à ce “sondage” et le c’la va d’soi en prendra un petit coup :

• d’après-vous, qu’est-ce qu’un fonctionnaire ?
• indiquez les trois secteurs qui, selon-vous, devraient voir leurs effectifs réduits en priorité

Je serais curieux de voir ce que cela donnerait… pas Le Figaro vraisemblablement. L’objectif est, a minima, de “faire du clic”, voire de contribuer à l’entretien d’un climat particulier concernant les “fonctionnaires”. En effet, ce type de “sondages”, associé aux titres cités plus haut, s’inscrit dans une logique assez ancienne d’assimilation de tout agent public à un titulaire du statut de la Fonction publique – entendez, à un inamovible privilégié.

Surtout, on observe une focalisation sur le statut comme responsable de tous les maux et de toutes les entraves à la réforme de l’État ou à la réalisation d’économies budgétaires. De Nicolas Sarkozy à Pierre Gattaz, pour ne citer que ces deux exemples récents, sa suppression est souvent présentée comme LA solution miracle… Or, la croissance des effectifs de ces dernières années, ce n’est pas celle des agents à temps complet titulaires du statut.

Enfin, resituons un peu les “encore et toujours plus” dans une perspective, sinon de longue durée, au moins d’une ou deux années supplémentaires.

Le système de comptage des agents a été réformé en 2009 par la mise en place de SIASP, pour Système d’information sur les agents des services publics (voir ici). Dès lors, comparer avec des données antérieures à 2009/2010 serait un peu compliqué car le champ et la définition des catégories ne sont plus exactement les mêmes. Néanmoins, quelques séries “longues” (le terme est de l’INSEE…) permettent de dresser un petit bilan des évolutions de 2009 ou 2010 à 2013. Elles sont assez instructives…

• Dans la fonction publique de l’État, il y avait en 2013,  30.900 agents de moins qu’en 2010. Seul le solde positif des emplois aidés et des non-titulaires explique que la baisse n’ait pas été plus forte :

En tout état de cause, dans la FPE, il y a moins de fonctionnaires (i.e. titulaires) en 2013 qu’en 2010.

• Tandis que l’ensemble des effectifs diminuait, la proportion d’agents non-titulaires et de contrats aidés augmentait :

Ainsi, en 2009, les titulaires représentaient 63,7% des effectifs de la FPE, en 2013 ils étaient passés à 61,7%. Dans le même temps, les “non-titulaires, autres catégories et statuts” passaient de 20,9 à 22,1% et les “contrats aidés” de 2,4 à 3,7%.

• Tandis que l’ensemble des effectifs diminuait et que la proportion d’agents non-titulaires et de contrats aidés augmentait, celle des temps partiels suivaient le même chemin :

Ainsi, entre 2009 et 2013, la proportion des agents de la FPE exerçant à temps partiel est passée de 14,1% à 18,1%.

• Enfin, tandis que les effectifs diminuent, que la proportion de non-titulaires et de temps partiels augmentent, c’est la proportion de femmes dans la FPE qui suit ce mouvement :

La part des femmes dans la FPE était de 54,1% en 2009, elle était passée à 55,3 en 2013. Bien entendu, il serait très intéressant d’aller plus loin et de vérifier ce qui me semble une hypothèse raisonnable : à savoir que ce sont les femmes qui ont fait les frais de la précarisation de l’emploi dans la FPE en contexte de réduction des effectifs et de blocage des salaires…

*

*   *

Une prise en compte des évolutions sur 4 ans nous éloigne quelque peu du “Toujours  plus ! Encore plus ! Jamais autant !” qui domine les articles parus depuis le 17 avril… Les données que je viens de présenter se trouvent pourtant en ligne, directement accessible à partir du site de l’INSEE (voir les source de chaque graphique). On pourrait imaginer que leur lecture est à la portée de tout journaliste chargé de faire un papier sur l’évolution des effectifs… Peu s’en saisissent, voilà qui valait bien un billet non ?

____________

Crédit image de une : Thomas Hawk “More” en cc sur Flickr

1. Sur l’application de cette loi, voir le rapport d’information n°772 du 23 juillet 2014 du Sénat par Jacqueline Gourault, Philippe Kaltenbach, et l’entretien que la première a accordé à Acteurs publics à l’occasion de la remise du rapport, où elle rappelle que “contractuel” ne rime pas toujours avec “précaire”. [↩]
2. Sur la croissance des effectifs dans la FPT, voir cet article de la Gazette écrit par Agathe Vovard qui en dresse une analyse honnête et étayée [↩]

---

---